临时约法与民国

写在权力真空中的约法

1912年3月11日，南京临时参议院通过了《中华民国临时约法》。这部法律只存在了两年多，却深刻地塑造了此后中国的政治语言。它以明确的语言宣布中华民国的主权属于国民全体，把两千年来“家天下”的君主制从法理上推翻了；它的第二章，又用专章规定了国民的平等、自由与权利。在亚洲历史上，这是第一部以人民主权为原则的宪法性文件。

但约法同时也是匆忙和妥协的产物。辛亥革命爆发时，革命派在军事上并不占优势。清廷起用被罢黜的袁世凯，北洋军进入汉口，局势顿变。为了以最小代价结束帝制，南方革命党人同意在逼清帝退位后，由袁世凯出任临时大总统。孙中山在1912年1月就任临时大总统时，采用的是《临时政府组织大纲》，那是一个总统制的框架。但到2月清帝退位、袁世凯即将取代孙中山时，南京临时参议院却加快了约法制定的进度，并在其中改采责任内阁制。大总统的命令要有国务院和国务员的副署才能生效，重大事项须经参议院同意，这等于给袁世凯的个人权力安上了一副笼头。

这个时间点很关键：约法不是与总统职位无关的抽象法理选择，而恰恰是在权力归属已经明确以后，针对那位“即将坐在总统位置上的人”而定。革命派经过两个多月的观察，越来越不相信袁世凯。他们要赶在交权之前，设计出一道制度防线。于是，约法既是中华民族的新宪法，又是一张关于“如何提防袁世凯”的答题纸。这让它在创立之初就带上了内在的紧张：它要人们相信法律高于权力，可制定法律本身却是因为权力——革命的武力——不够强。

这里还藏着另一个问题：临时参议院不是由人民选举产生的，而是由各省都督府派代表组成的。一群没有民意授权的议员，代替即将诞生的共和国民，赶制出一部根本法，再由革命派对它寄予抗御强人的期望。自然，约法的程序合法性和实质权威都相当薄弱。它更像一纸单方面的盟约，而袁世凯之所以签字，只是因为承认这一盟约可以换得大总统的地位。一旦他坐稳之后，盟约的约束力就完全取决于他本人的意愿了。

责任内阁制：在最关键的环节落空

从制度设计本身看，责任内阁制并非没有道理。它把最高行政权交给对议会负责的内阁，总统只是国家象征，这样可以防止个人专权。如果议会是成熟的，政党是稳定的，这套制度就可能运转起来。但是，民初的中国并不具备这些条件。

袁世凯就任后，提名唐绍仪组建第一届内阁。唐绍仪是袁世凯的老部下，但他接受了责任内阁制的理念，试图让内阁独立行使权力，于是很快与袁世凯发生冲突。唐绍仪辞职后，内阁陷入频繁的人事更迭中。总理、总长换了一批又一批，每一任都试图在总统与议会之间寻找平衡，却几乎没有人能真正贯彻约法的精神。原因很简单：袁世凯握有北洋军的指挥权，而内阁的部长们没有一兵一卒。当总统和内阁发生分歧时，只要袁世凯稍微动用军队或者财政，内阁就难以招架。

最典型的事件是1913年的宋教仁案。宋教仁是革命派中最相信议会政治的一个人。他联合几个小党组成国民党，在国会选举中获得最多席位，准备以多数党领袖的身份组织责任内阁。他在各地演讲，公开主张内阁对议会负责，总统不得干涉行政。这种行动明明是在约法的框架内进行的，但结果却是他在上海火车站遭暗杀。刺杀的主谋至今未有定论，但当时最直接的受益者袁世凯及其内阁受到极大怀疑。这件事比任何条文都更清楚地说明，在民初的权力格局中，竞选和组阁并不等于安全和权力。枪子可以终结一场政治运动，而约法对此无能为力。它既不能为它的支持者提供人身保护，也不能在事后真正追究凶手。

宋教仁案之后，袁世凯先与列强签订善后大借款合同，获得了一笔巨额财政支持，然后以“乱党”罪名罢免国民党籍都督，并派兵南下镇压了孙中山发动的二次革命。战事结束后，袁世凯以国民党曾参与叛变为名，下令解散国民党，随后中止国会，撤销地方议会，最后连临时约法本身也一并废除。从宋教仁之死到约法被废，中间只有一年多的时间。约法所设计的责任内阁制，不仅没有约束住袁世凯，反而因为政党组阁而激化了与袁世凯的冲突，给了袁世凯先发制人的口实。这是一套制度在实力不对等时无法自身维持的典型场景。

军事与财政：约法缺失的两个轮子

为什么法律会如此无力？直接的原因不是袁世凯比别人更恶，而是约法建立在一个并未统一的国家之上。辛亥革命并没有建立一个强有力的中央政府，各省的独立很大程度上是地方实力派的自保行为。他们响应革命，各自拥兵割据，而对中央的号令常常阳奉阴违。中央政府的军队，除了北洋陆军，几乎没有成建制的国家武装。各省都督既管军又管民，税收多被地方截留，中央财政靠举债度日。

约法第四条规定中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权，第五条规定主权属于国民全体。这预设了一个能够统一行使权力的国家机关体系。事实上，这个体系在列强控制关税、盐税作为外债担保的情况下，财政命脉是握在外国人手里的。北洋政府每年的收入，有很大一部分来自缺少自主权的外债。军事上更是如此，袁世凯可以调动北洋军，但北洋军效忠的是袁世凯个人，不是中华民国。这样的军队不会为维护约法的权威而战，只会听从主将的命令。当袁世凯与国会发生冲突，他不需要担心军队倒戈，因为军队只听他的。法律没有自己的武装，法院没有执行判决的手段，这就是约法无法落实的深层原因。

从财政看，中央政府的预算长期无法通过正常渠道得到满足。宋教仁案发生后，袁世凯需要镇压南方革命党，却苦于国库空虚，于是绕开国会与英法德俄日五国银行团签订善后大借款合同，总额二千五百万英镑。这笔借款不仅使袁世凯获得镇压异己的军费，也使列强通过监督用途进一步控制了中国的财政。约法规定国会拥有预算和借款的同意权，袁世凯的行为公然违反了这一程序，但他能这样做，恰恰因为他掌握了谈判的筹码和军队的忠诚。在这方面，约法试图用程序限制权力，却没有控制住最关键的财政和军事资源。

悬浮的议会：没有社会基础的支持

还有一个更基础的层面：约法所设计的选举政治，在整个社会生活中并没有扎根。民国初年，中国虽然名义上有了国会、政党、选举，但这些新兴事物主要集中在少数城市和知识分子群体中。占人口绝大多数的是农民，他们几乎没有读过书，不知道“共和国”意味着什么，更不理解代议制、选举这些概念。革命可以一夜之间推翻皇帝，却不可能一夜之间造出一个能理解宪法的人民。

临时参议院由各省都督府代表组成，这个机构的合法性本身就有很大问题。后来的国会议员虽然经过选举产生，但选举的参与度非常有限。大量选民不知道自己选的是谁，也不知道被选的人要做什么。很多选区由地方士绅和旧式官僚操纵，选票可以用钱换来。议员中不乏投机分子和政客，他们结成政党，却很少真正代表社会利益。这样一来，议会虽然是约法的重要机关，但它既无军事、财政实力，也没有广泛的社会基础。当袁世凯一纸命令解散国民党、停止国会议员职务时，全国没有什么有力的社会运动来护卫这部约法。孙中山等人的反抗力量也主要依靠地方军阀，而这些地方军阀又各怀私心，不可能真心为了捍卫一部宪法而战。

相比欧洲国家宪政从市民社会漫长成长的历史，中国的共和制度是先有宪法条文，再试图制造社会条件。临时约法像一座高悬在空中的楼阁，它的根基只能寄托在少数人的理想上。宋教仁是信念最真诚的一个，但他终于发现，在当时的中国，演讲和选票还不足以支撑一个内阁总理的座椅。他倒下了，约法的根基也随之更为动摇。

成为旗帜：约法的另一种生命

袁世凯废除约法后，他不甘于只做终身总统，又于1915年称帝。这时，全国性的反对浪潮迅速涌起。西南各省以蔡锷为首发动护国战争，打出的旗号就是“护国”，其中最重要的一条就是恢复临时约法和国会。袁世凯在众叛亲离中病死，共和名义上得到恢复。

此后十多年里，临时约法成了政治斗争中最常见的旗帜。1917年，北洋政府对德宣战问题引发府院之争，总统黎元洪与总理段祺瑞各不相让，继而张勋拥戴溥仪复辟，短暂中断了共和。段祺瑞打败张勋后，拒绝恢复临时约法和旧国会，于是孙中山率领一部分国会议员南下广州，以“护法”为号召成立军政府。但无论北方的段祺瑞，还是南方的护法领袖，都只是在利用约法名义来争取自己的地位，没有人准备真正回到约法的轨道。约法作为一个可以被随意援引的符号，反而失去了作为制度的约束力。

这并非偶然。当一个国家的各派力量都是从战争和阴谋中取得权力时，法律就不可能成为他们行动的准则。“约法”成为口号，反映的正是宪政秩序的缺席。即便如此，这种对约法的反复援引也留下了深远影响：它使得任何掌权者都必须在形式上承认“共和”和“法律”的尊崇地位，再也不能名正言顺地回到君主专制。袁世凯称帝，只做了八十三天皇帝；张勋复辟，更是只有十二天。这种迅速崩溃根源于一种已经在社会中传播开来的政治共识：共和是唯一的合法语言。这个共识，临时约法有不可磨灭的功劳。

历史边界：约法未完成的问题

临时约法的失败，不是因为它写得太差。事实上，它对政府体制的设计与同时代许多国家的宪法相比并不落后。它的失意，根本原因在于它所预设的国家形态与中国的政治结构相去太远。国家没有统一财政，军队没有国家化，社会缺乏自主组织的能力，这种种因素加起来，注定约法只能是一个早产的制度。

后来的中国政治在这样的教训下形成了一个新的敏感：人们不再相信纸面上的完善足以保障自由，而更重视实际权力的安排。国民党在建立南京政权后，用孙中山的训政理论取代了临时约法所代表的议会宪政，强调以革命权威对抗旧军人的武力权威。这本身就是对临时约法经验的一次回应。而在民间，对民初宪政乱局的反思，也让许多知识分子开始考虑更深层的社会改造。临时约法因此不只是一部失败的法律，它成了一个国家转型过程中“制度先行”与“社会滞后”之间的历史缩影。

回看这段历史，我们可以得出一个不太令人舒服的判断：临时约法所承载的宪法政治，并不因为它的理想正当就能够自动实现。制度的运行需要暴力、财政和社会基础作为支撑。但这并不等于说，约法的理想没有意义。恰恰是它率先确立了“主权在民”和“共和高于个人”的坐标，让后来所有权力争夺都不得不在这个坐标系中寻找自己的位置。它没有完成安邦定国的使命，却给了中国人一个漫长的、关于“法”与“力”之间关系的考题，这道考题从民国初年到整个二十世纪，始终没有被完全解开。