卷九十五食货一

明末，苛捐杂税层出不穷，筹集捐款增加赋税，百姓贫穷财力枯竭。清朝入主中原后，一概予以免除，与百姓重新开始。到了康熙、乾隆时期，国家富裕百姓殷实。凡是新增人口，永远不增加赋税，又普遍免除天下的租税，多达两三次。啊，这是古代从未有过的。道光、咸丰以后，海禁全面开放，国家多事。耗费财物的途径广泛，而创造财富的途径停滞。当权者不了解中外的形势，招来祸患发动战争，国库的积蓄，一下子荡然无存，赔偿军费高达四亿多两。用中国的所有财产抵押借外债，积累数十年无法清偿。摊派加捐，上下都陷入困境。于是改海运来节省漕运费用，改革货币制度来推行国家货币，整顿盐政来增加年收入，开采矿产来扩大财源。以及创办铁路，改革邮政，设立电报局，开通海外航运。新政频繁兴起，勤勉地谋求利益，但对于古代圣王“生产得多消费得少、勤快而用度有节制”的道理，却忽视不讲。即使是在尧舜那样太平的时代，他们告诫舜、禹时，也恳切地以“四海困穷，上天赐予的福禄就会永远终结”作为警戒。治理国家的人怎能忽视呢！现在选取清朝理财的开始和结束，分条记述在篇章中。

户口田制

户口 清朝的人口数量，只有外藩札萨克所属的编审丁档由理藩院掌管。各省各类人户，由当地长官在十月编制名册，限次年八月送交户部，由浙江清吏司管理。而满洲、蒙古、汉军的丁档则由户部八旗俸饷处掌管。年终，将人口数汇总誊写黄册上报。

户的类别，有军户、民户、匠户、灶户。此外如回、番、羌、苗、瑶、黎、夷等户，都隶属于所在的府、厅、州、县。凡是百姓，男子叫丁，女子叫口。男子十六岁为成年，未成年的也叫口。丁口归属于户。凡是内地居民按丁口计算，边疆居民按户计算。因为番、回、黎、苗、瑶、夷等人，很久以前就已归化，都按丁口编入人口数。那些按户计算的，比如三姓所属的赫哲、费雅喀、奇勒尔、库叶、鄂伦春、哈克拉五十六姓，甘肃各土司，以及庄浪厅所属的番子，西藏各土司所属的三十九族，乌里雅苏台所属的唐努乌梁海贡貂户，科布多所属的阿尔泰乌梁海贡貂户、贡狐皮户，阿尔泰诺尔乌梁海贡貂户、贡灰鼠皮户，都是这样。至于土司所属的番、夷等人，只报明寨数、族数，不按户计算的不计入总数。

凡是百姓登记户籍，分为四类：民籍、军籍（也称卫籍）、商籍、灶籍。管理时，必须考察其祖籍。比如人在寄居地置有坟地房屋超过二十年的，允许入籍为官，但需声明祖籍回避。如果本人已故，子孙在其他省有田产丁粮，愿意附入籍的，听便。军流人等子孙随同发配入籍的，准其参加科举考试之类。又必须辨明宗族系统。比如百姓无子，允许立同宗辈分相当的人为后。如果有女婿、义子以及收养三岁以下小儿，酌情给予财产，但不能立为嗣子之类。而且必须区分良贱。比如士农工商为良民，奴仆及倡优为贱民。凡是衙门服役的皂隶、马快、步快、小马、禁卒、门子、弓兵、仵作、粮差以及巡捕营的番役，都是贱役，长随与奴仆相同。凡是冒籍、跨籍、跨边、侨籍都予以禁止。

顺治帝入关后，有编制户口牌甲的命令。其方法是，州县城乡十户立一牌长，十牌立一甲长，十甲立一保长。每户发给印牌，写明姓名丁口。外出则注明所去的地方，进入则稽查所来的地方。寺庙道观也一律颁发，以稽查僧道的出入。客店要求各立一本簿册，登记客人的姓名行李，以便稽查。到乾隆二十二年，重新制定十五条：一，直省所属每户每年发给门牌，牌长、甲长三年更换一次，保长一年更换一次。凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝藏逃犯、奸拐、私铸、私销、私盐、踩曲、贩卖硝磺，以及私立名目敛财聚会等事，以及面生可疑之人，责令牌甲长专司查报。户口迁移增减，随时上报，门牌内改换填写。一，士绅之家，与平民一体编列。一，旗民杂居的村庄，一体编列。旗人、民人犯法，地方官会同理事同知办理，至各省驻防营内商民贸易居住，以及官兵雇用人役，都另编牌册，报明理事厅查核。一，边外蒙古地方种地的百姓，设立牌头、总甲及十家长等。如有偷窃为匪，以及隐匿逃人的，责令查报。一，凡是客商在内地贸易，或置有产业的，与土著一律编列。一，盐场井灶，另编排甲，所雇工人，随灶户填注。一，矿厂丁户，厂员督率厂商、课长及峒长、炉头等编查。各处煤窑雇主，将雇工人等册报地方查核。一，各省山居棚民，按户编册，地主并保甲结报。广东寮民，每寮给牌，互相保结。一，沿海等省商渔船只，取具澳甲、族邻保结，报官给照。商船将船主、舵工、水手年貌籍贯一并填入照内，出洋时，取具各船互结，到汛口照验放行。渔船只填船主年貌籍贯。其内洋采捕的小艇，责令澳甲稽查。至于内河船只，在船尾设立粉牌，责令埠头查察。其渔船网户、水边搭棚谋生的百姓，均归就近保甲管束。一，苗人寄居内地，久已编入民甲者，照民人一样编查。其余各处苗、瑶，千百户及头人、峒长等稽查约束。一，云南有夷、民错居的，一体编入保甲。其依山傍水自成村落的，令管事头目造册稽查。一，四川客民，与土著一例编查。一，甘肃番子土民，责成土司查察。属地方官管辖的，令所管头目编查，地方官给牌册报。其四川改土归流各番寨，令乡约甲长等稽查，均听抚夷掌堡管束。一，寺观僧道，令僧纲、道纪按季册报。其各省回民，令礼拜寺掌教稽查。一，外来流丐，保正督率丐头稽查，年轻力壮的递回原籍安插，其余归入栖流等所管束。从此立法更加严密。

当时各省番、苗与内地百姓言语不通，常有惹事生非的事。二十四年，制定番界、苗疆禁例。凡是台湾百姓与番人不许结亲，违者离异。各省百姓无故擅自进入苗地，以及苗人无故擅自进入民地，均照例治罪。如果往来贸易，必须取具行户邻右保结，报官给照，令塘汛验放才可前往。

棚民的称呼，起于江西、浙江、福建三省。各山县内，一向有百姓搭棚居住，种麻植竹，开炉冶铁，造纸制菇为业。而广东穷民入山搭寮，取香木舂粉、砍柴烧炭为业的，称为寮民。雍正四年，定例照保甲法一体编查。乾隆二十八年，定各省棚民单身租地耕种者，令在原籍州县领给印票，并有亲族保领，才准租种安插。倘有来历不明，责成重保人纠察报究。五十五年，上谕：“广东总督奏称，撤毁雷州、廉州交界海面的涠洲及迤东的斜阳地方寮房，递回原籍，避免与洋盗串通滋事，并毁校椅湾等三十二处寮房共一百六十二户，另行抚恤安插。沿海各省所属岛屿，多有内地百姓安居乐业。若突然下令迁移，使数十万生民流离失所，于心何忍。且恐办理不善，反而使良民变成匪徒。所有各省海岛，除例应封禁的以外，其余均仍旧居住。至于零星散处的，都是贫民，尤其不能让他们独独受苦。而渔户出洋探捕，暂时在海岛搭寮栖息，也不可一概禁绝。况且人数既少，稽查不难，只在各督抚严饬文武官员编立保甲。如有盗匪混入，及窝藏为匪的，一经查出，将所居寮房全部烧毁，使其知所警惧。其渔船出入口岸，务必取结给照，登记姓名。倘进口时藏有货物，形迹可疑，严行盘问，自然不难立即抓获。”五十七年，上谕：“据福宁所奏，山东一省海岛居民两万多人，各省海岛想来也不少。应当遵照先前所说，不准添建房屋，以致日益聚集增多。仍应留心访察，不要任其勾结匪徒，滋生事端。”咸丰元年，浙江巡抚常大淳奏言：“浙江棚民开山过多，以致泥沙淤积土壅堵塞，有碍水道田庐。请设法编查安插，分别去留。”照所议施行。

四川经过张献忠之乱，幸存者百无一二，耕种的都是三江、湖广流寓之人。雍正五年，因逃荒而至的更多。下令四川州县将人户逐一稽查姓名籍贯，果真是无力穷民，就量人力多寡，给荒地五六十亩或三四十亩，令其开垦。

至于吉林宁古塔、伯都讷、阿勒楚喀、拉林等地方，乾隆二十七年定例不准无籍流民居住。到三十四年，吉林将军傅良奏：“阿勒楚喀、拉林地方流民二百四十二户，请限一年全部驱逐。”皇上说：“流寓既在定例之前，应准入籍垦种，一例安插，使之无失所。”嘉庆中，郭尔罗斯又有内地新来流民二千三百三十户，吉林厅有一千四百五十九户，长春厅有六千九百五十三户，均经将军奏令入册安置。山东百姓迁居口外的，在康熙五十一年已有十万多人。圣祖谕：“以后山东百姓有到口外及由口外回山东的，应查明年貌籍贯，造册稽查，互相对核。”后来直隶、山西百姓也多有出口的。

雍正初，因陆续设古北口、张家口、归化城三同知管理，随即移万全县县丞于张家口，古北口增设巡检一员，归化城增设通判四员、巡检一员，各按所属民人，照保甲法，将姓名籍贯注册，逐年咨部查核。凡是百姓出入关口，由原籍州县给印票验明放行。所有放过的票张，造册报部。

福建、广东百姓迁居台湾的尤其多。嘉庆十五年，浙闽总督方维甸奏：“噶玛兰田土肥沃，内地百姓流寓的很多。现检查户口，漳州人四万二千五百多丁，泉州人二百五十多丁，粤东人一百四十多丁，与生番熟番杂处，必须有所控制。”于是议增噶玛兰通判一员。此外如江苏铜山、沛县两县，自黄河退涸，变为荒田，山东曹州、济宁等属百姓陆续前往，创立湖团，相继垦种。铜山、沛县土民因客民占垦，日益互相控告争斗。同治五年，户部奏：“查明容留捻匪的刁、王两团，驱回原籍。安分良团，即令各安生业。”凡是这些夷、汉杂处，土、客互相猜疑，担心滋生事端，就严密防备；怜悯其无家可归，就宽大安置，总之都以保甲为要务。

保甲制度在平时施行，而编审户口则是丁税产生的依据。编审的制度是：州县官员编造户籍册上报给府，府另外编造一份总册上报给布政司。所有军、民、匠、灶四种户籍，各分为上中下三等。丁口有民丁、站丁、土军丁、卫丁、屯丁。总计丁口的数量登记在黄册上。总督巡抚根据布政司的册报上报到户部，户部汇总上奏。顺治十四年，命令州县官编审户口，增丁达到二千名以上的，分别给予记录。康熙五十一年，有“新增人丁永远不加赋税”的谕旨，从此康熙皇帝的仁政，与整个朝代相始终。只是丁口有开除，就不能不有抵补。所以康熙五十五年，户部请求用编审新增的人丁补足旧有的缺额数目，如果有剩余丁口，归入滋生册内造报，皇帝同意了。乾隆皇帝谕示内阁说：“朕查阅去年各省上报的民数，比康熙年间，增加了十几倍。太平盛世时间长了，人口日益增多，储藏自然不能像从前那样充裕。而且房屋所占用的田土，也不止多出五倍。生产的人少，消费的人多，朕非常忧虑。幸亏朕登基以来，开疆拓土，疆域日益扩大，百姓都能开垦边远地方的土地，借此暂时谋求衣食。然而为长远考虑，如果不是田野没有荒地，家家有余粮，不容易享受太平盛世的幸福。各省总督巡抚以及有管理百姓责任的人，务必随时劝导，使大家都形成勤俭朴实的风气，爱惜物力而充分利用地利，千万不要以奢靡相争，习惯于懒惰。这时编审制度已经停止，各省所报的民数，大体上以每年编制的烟户册为依据。实行久了，官员把它看作空文，所报多数不详细核实，这怎么能体现朕想要全面了解天下民数的心意呢？”又谕示：“据郑辉祖说，从前办理的民数册，每年滋生的人口数字，一律雷同。像这样简单草率沿袭，成什么体统！所有各省今年应进的民册，都延期到明年年底。倘若再有疏忽错误，一定给予处分。”当时民册恐怕不免有任意填造的弊端，然而自从康熙皇帝以来，休养生息一百多年，百姓生活在其中，从小到老，不知道有战乱的祸患，而且年年丰收人人快乐，没有早死、瘟疫、流离失所、困顿跌倒以致于减少的情况，所以户口繁盛，到底不能说是完全虚构的。

至于编审的停止，开始于雍正四年。直隶总督李绂关于改编审为保甲的奏疏大略说：“编审五年一次，虽然意在清理户口，不如保甲更为详密，既可以稽查游民，而且不必另外查点户口。请求以后严格命令编排人丁，从十六岁以上，不许有一名遗漏。年底造册，布政司汇总，另外编造总册进呈。册内只开列里户人丁实数，免列花户，那么簿籍不繁琐而丁数就大备了。”乾隆五年，户部又请求命令各总督巡抚在每年十一月，将户口数与谷物数一起造报；番疆、苗界不纳入编审的地方，不在此例。皇帝同意了。三十七年，听从李瀚的请求，永远停止编审。从此只有运漕军丁四年编审一次。

大致清朝承接明朝末年的丧乱，户口凋零。经过几朝休养生息，所以户口数量每年都有增加。简要列举：顺治十八年，统计天下民数，有一千九百二十万三千二百三十三口。康熙五十年，二千四百六十二万一千三百二十四口。六十年，二千九百一十四万八千三百五十九口，又有滋生丁四十六万七千八百五十口。雍正十二年，二千六百四十一万七千九百三十二口，又有滋生丁九十三万七千五百三十口。乾隆二十九年，二万零五百五十九万一千零一十七口。六十年，二万九千六百九十六万零五百四十五口。嘉庆二十四年，三万零一百二十六万零五百四十五口。道光二十九年，四万一千二百九十八万六千六百四十九口。咸丰、同治年间，战乱四起，册报经常缺少几个省，可以查考的，只有二万数千多万口不等。光绪元年，三万二千二百六十五万五千七百八十一口。

三十二年，厘定官制，将户部改为度支部，而将以前所设的巡警部改为民政部，调查户口归它掌管，各省则以巡警道专门负责此事。第二年，谕示各省造报民数，务必确查实数，作为各项政务的根本。民政部上奏说：“查三十二年黑龙江、安徽、江苏、福建、甘肃、广西、云南的丁册，以及三十一年的丁册，都没有补造。各总督巡抚明知超过期限，按例应当查参，但积习难以挽回。臣部在接收之初，筹划一个切实可行的办法，拟请下令各总督巡抚，责成府、厅、州、县，分乡分区，自行调查丁口确数，统一以每年十二月底截算，以划清界限。仍然限次年十月送部汇总上奏。”皇帝批准了。

宣统元年，又颁行填造户口格式，命令先查户口数，限次年十月报齐，续查口数，限宣统四年十月报齐。到三年十月，根据京师内外城、顺天府、各省、各旗营、各驻防、各蒙旗所报，除了新疆、湖北、广东、广西各省，江宁、青州、西安、凉州、伊犁、贵州、西宁各驻防，泰宁镇、热河各蒙旗，川、滇边务，都没有册报到部外，共有正户五千四百六十六万八千零四户，附户一千四百五十七万八千三百七十户，总共六千九百二十四万六千三百七十四户；男性口数一万三千九百六十六万二千四百一十，女性口数九千九百九十三万二千二百零八，总共二万三千九百五十九万四千六百六十八口。

自从雍正十三年户部题准，福建台湾府生番一百九十九名，汇入彰化籍，广西庆远府归流土民一百七十九名，汇入宜山籍，此后台湾生番、四川生番、岭夷归化的人很多，定例命令专管官编立保甲，查缉匪类，每逢望日宣讲上谕，以兴教化，从此番民的衣冠言语与当地人民没有差异，也有读书应考的。

到了同治、光绪年间，交通日益广泛，我国百姓耕种贸易，遍及海外各地，也有改入他国国籍的事。宣统元年，外务部会同修订法律大臣拟定国籍条例。因为各国国籍法有地脉系、血脉系，即属地、属人两种原则，两种原则相持，必然产生抵触，于是采取折衷制，分为固有籍、入籍、出籍、复籍四章，注重血脉系办法。宪政编查馆就所定的四章厘定为二十四条。

固有籍章：第一条，凡是不论是否生于中国，都属于中国国籍的，有三种情况：一，生而父亲是中国人；二，生于父亲死后而父亲死时是中国人；三，母亲是中国人而父亲无可考，或无国籍。第二条，如果父母都无可考，或都无国籍，而生于中国地方的，也属于中国国籍。其出生地无可考而在中国地方发现的弃儿，相同。

入籍章：第三条，凡是外国人愿意加入中国国籍的，准许其呈请入籍。必须具备的条件有五项：一，寄居中国连续十年以上；二，年满二十岁以上，按照其本国法律有能力者；三，品行端正者；四，有相当的财产或技能，足以自立者；五，按照其本国法律，在入籍后即应消除本国国籍者。原本无国籍人愿意加入中国国籍的，以年满二十岁以上，并具备前项第一、第三、第四款者为合格。第四条，凡是外国人或无国籍人有特殊功勋于中国的，虽然不具备第一条至第四各款，可由外务部、民政部会奏请旨，特许准入籍。第五条，凡是外国人或无国籍人妇女嫁给中国人的；以中国人为继父而同居者；私生子，父亲是中国人，经其父认领者；私生子，母亲是中国人，父亲不愿认领，经其母认领者。如有这些情况之一，都作为入籍。只是妇女嫁给中国人，须以正式结婚呈报有案者为限。其余各款以按照其本国法律尚未成年及未为人妻者为限。第六条，凡是男子入籍者，其妻子及未成年之子应随同入籍。其按照其本国法律并不随同消除本国国籍者，不在此限。如果其妻自愿入籍，或入籍人自愿使其未成年之子入籍，虽不具备第三条第一至四各款，准许其呈请入籍。第七条，入籍人成年之子现住中国者，虽不具备第三条第一至四各款，也准呈请入籍。第八条，凡是入籍人不得担任的官职：一，军机处、内务府各官及京、外四品以上文官；二，各项武官及军人；三，上下议院及各省谘议局议员。这些限制，特许准入籍人十年以后、其余入籍人二十年以后，可由民政部请旨豁免。第九条，凡是呈请入籍者，应声明入籍后遵守中国法律，及放弃其本国权利，出具甘结，并由寄居地方公正绅士二人各出具保结。第十条，凡是呈请入籍者，应具呈所在地方官，详请所管长官咨请民政部批准牌示，给予执照为凭。其在外国者，应具呈领事，申由出使大臣，或径呈出使大臣咨部存案。

出籍章：第十一条，凡是中国人愿意加入外国国籍者，应先呈请出籍。第十二条，凡是中国人准予出籍，有四项条件：一，无未结的刑事、民事诉讼案件；二，无兵役义务；三，无应纳未缴的租税；四，无官阶及出身。第十三条，凡是中国人妇女嫁给外国人的；以外国人为继父而同居者；私生子，父亲是外国人，其父认领者；私生子，母亲是外国人，其父不愿认领，经其母认领者。如有这些情况之一，都作为出籍。只是妇女嫁给外国人，以正式结婚呈报有案者为限。其余各款以按照中国法律尚未成年及未为人妻者为限。第十四条，凡是男子出籍者，其妻子及未成年之子一并作为出籍。如果妻自愿留籍，或出籍人自愿使其未成年之子留籍，准许其呈明，仍属中国国籍。第十五条，凡是妇女有丈夫者，不得独自呈请出籍。其按照中国法律尚未成年及无能力者，也不准自行呈请出籍。第十六条，凡是中国人出籍者，所有在内地特有的利益，一律不得享受。第十七条，凡是呈请出籍者，应自行出具甘结，声明并无第十二条所列各款及犯罪未经发觉情事。第十八条，凡是呈请出籍者，应具呈本籍地方官，详请该管长官咨请民政部批准牌示。其在外国者，应具呈领事，申由出使大臣，或径呈出使大臣咨部。其未经呈请批准，不问情形如何，仍属中国国籍。

复籍章：第十九条，凡是因嫁给外国人而出籍者，若离婚或丈夫死后，准许其呈请复籍。第二十条，凡是出籍人的妻子，在离婚或丈夫死后，及未成丁之子已达成年后，均准呈请复籍。第二十一条，凡是呈准出籍后，如仍寄居中国连续三年以上，符合第三条三、四款者，准许其呈请复籍。其外国人入籍后又出籍者，不在此限。第二十二条，凡是呈请复籍，应由原籍同省公正绅商二人出具保结，并具呈所在地方官，详请所管长官咨请民政部批准牌示。第二十三条，凡是复籍者，非经过五年后，不得担任第八条所列各款之官职。第二十四条，本条例自奏准奉旨后，即时施行。

另外，将贱籍改为良民，也是清朝的善政。山西等省有乐户，他们的祖先因为明朝建文末年没有依附燕王朱棣的军队，被编入乐籍。雍正元年，下令各属官禁止并革除乐籍，让他们改业成为良民。同时晓谕浙江的惰民、苏州的丐户，他们的职业与乐户没有区别，也削除他们的户籍。雍正五年，因为江南徽州有伴儅，宁国有世仆，当地称他们为“细民”；甚至有两姓人口和村庄数量相等，但这一姓为那一姓服役，如同奴隶，也下令开除他们的贱籍。雍正七年，因为广东的蜑户以船捕鱼，粤民不允许他们登岸，特别下令禁止，准许他们在靠近水边的村庄居住，与普通百姓一样编入保甲。乾隆三十六年，陕西学政刘嶟上奏请求对山西、陕西的乐户、丐户制定禁令条例。户部商议后规定，凡是报官改业之后，必须经过四代，本族直系亲属都清白自守，才准予报捐参加科举考试。广东的蜑户、浙江的九姓渔船，以及其他类似情况，都按照这个办法办理。嘉庆十四年，又因为徽州、宁国、池州三府的世仆捐纳监生参加考试，常被地方上的人揭发控告，皇帝下诏说：“这种名分，总以现在是否服役为判断标准。如果年代久远，契约文书无法查考，就应当予以开脱。”

八旗的人丁，按例每三年编审一次，命令各佐领稽查已经成年的人，增补到丁册中。有隐藏壮丁不报的，将壮丁没收归官，他的主人以及佐领、领催各按等级处罚。凡是壮丁三百名编为一佐领，后来改为二百名。康熙四年，下令满洲、蒙古佐领内多余丁口多到一百名以上，原来可以分设两个佐领的，听其自便。雍正四年，晓谕八旗都统以及各省驻防都统、将军等，交给佐领、骁骑校、领催，将新旧壮丁逐户开列明白，并编审各官的姓名，出具保结送交户部。那些未成丁的人，以及不是正身良家子弟，和应当除名的人丁，查验属实后予以开除。雍正五年，下令凡是编审丁册，每户要写明另户某人某官，没有官职的就写闲散某人，上面写上父兄的官职姓名，旁边写上子弟以及兄弟的儿子，以及户下有多少人。或者在原籍，或者在他处，都要全部写明。各省驻防的旗员兵丁，以及外任文武各官的子弟家属，命令各将军、总督巡抚造册咨送该旗。乾隆六年，下令八旗编审各佐领下已经成年和未成丁但已领取饷银的人，都要造入丁册，分别正身、开户、户下，在各人名下开写三代履历。那些户下人的祖父，或者是契约购买的，或者是从盛京带来的，或者是带地投充的，分别注明。正户的子弟，都按正身分造册。

乾隆七年，下诏说：“八旗汉军，他们最初本来是汉人。有跟随皇帝入关的，有定鼎后投诚的，有因罪入旗以及三藩户下归入的，有内务府、王公包衣拨出的，以及招募的炮手、过继的异姓、随母因亲等类，先后归入旗籍，情节不一。其中只有跟随入关人员的子孙，都是旧有功勋，无需另议更改。其余各项人等，朕想为他们广开谋生之路。倘若愿意改归原籍，准许一体编入保甲。有愿意到外省居住的，也准许前往。这些人中如果有世袭职务，仍然允许承袭。不愿意出旗的，听其自便。”乾隆八年，又下诏说：“先前降下的谕旨，原是指没有出仕以及微末官员而言。至于做官已久、世代承受国恩的人，他们本人及子弟，都不得呈请出旗。”乾隆十二年，又下诏说：“八旗另外载入册籍的人，原是开户家奴冒充正户，后来自行首告明白，以及旗人抱养民人为子，有愿意出旗为民的，他们入籍何处，都听其自便。本人的田产，也允许带往。”乾隆二十六年，规定汉军中凡是现任外省官从同知、守备以上，京官自主事以上，旗官自五品以上，都不许改归民籍。其余在京的，报明本旗咨送户部转行各省；在外省的，呈明总督巡抚咨报户部和本旗，编入民籍，并准予一体参加科举考试。

大体上，清朝对于八旗都用国家财力来供养。后来人口繁衍，虽然每年耗费数百万两银子，还是苦于供给不足，而逃人的禁令又很严厉，旗民因此日益困顿疲敝。到乾隆初年，御史舒赫德、范咸、赫泰，户部侍郎梁诗正等人，先后上奏请求清查东三省的旷地，让他们移居开垦，以求自养。虽然多次奉旨商议施行，但最终未能切实举办。至于八旗户下人开户，必须有军功劳绩，或者技艺出众，也有本主念及他们服勤几代，准许他们另立门户，或者放出为民，也有不准放出为民、只准开户的，这些条例又各不相同。

田制中包括官田。最初设立官庄，以京城附近前来归附的百姓为庄头，发给绳地，一绳为四十二亩。后来编定各庄头的田土，分为四等，每十年编定一次。设立粮庄，每庄给地三百晌，一晌约六亩。庄地分布在顺天、保定、永平、宣化各属，奉天、山海关、古北口、喜峰口也设立，都隶属于内务府。此外还有部、寺官庄，分别隶属于礼部、光禄寺。又设立园地，种植瓜果蔬菜，选择壮丁为园头。雍正初年，设立总管专官，管理口外报粮编审事务。南苑本是练武之地，按例禁止开垦田地。道光皇帝曾下令，先前已经开垦的也必须荒弃。而咸丰、同治年间，嵩龄、德奎、刘有铭、铁祺先后上疏陈请开放，都受到严厉斥责。但到光绪末年，仍然给予百姓。此后承种土地的人就接踵而来。

考察各旗王、公、宗室的庄田，总共一万三千三百多顷。分拨给各旗官兵的，总共十四万零九百多顷。凡是王公近属，分别给予土地，大庄给地亩四百二十到七百二十亩，半庄二百四十到三百六十亩，园给地亩六十到一百二十或一百八十亩。王府管领及官属壮丁每人三十六亩，不支给粮食。凡是拨地以现在为准，以后即使人口增加也不加给，人口减少也不退还。

顺治元年，规定京城附近的荒地和明朝庄田中无主的，拨给随军东来的官兵。圈地的议论从此开始。于是巡按御史柳寅东上奏满、汉分居的五项便利。户部商议后施行。顺治二年，下令被指圈占的民地，迅速筹措补给，好坏平均搭配。顺治四年，圈占顺天直隶各州县地一百零九万零多少晌，给满洲作为庄屯。顺治八年，皇帝因为圈地妨碍百姓，下令先前圈占的土地全部退还。顺治十年，又下令停止圈地拨给。但是旗人退还的荒地，与游牧投来的人丁，仍然再次圈补。又有因圈补而连带圈占相邻民地的。康熙初年，鳌拜专权，想把正白旗的屯庄给予镶黄旗，而另外圈占民地来圈补。户部尚书苏纳海、总督朱昌祚、巡抚王登联都因为不按他的意图行事，被判处死罪。康熙帝亲政后，下诏停止圈地。当年所圈的房地全部退还。又用张家口、山海关等处的旷地换拨各地，并下令新满洲用官庄余地拨给，所指圈占的土地归还原民。这就是旗退地亩。

凡是官地，按例禁止与百姓交易。但旗人不习惯耕种，人口日益增多，不免私下典当或出卖。雍正初年，清理旗地，下令拨出库银赎回。凡是不自首以及私下授受的，都充入官府作为公产。对于旗地，命令宗人府、内务府八旗开列各种地亩的坐落四至，编制清册，称为红册，以备审理勘查旗民之间的田土纠纷。乾隆初年，规定回赎的旗地仍归原佃户承种，庄头和豪强争夺的治罪。凡是赎入官地以及抵偿库银、抄没等田，都征收地租，称为旗租。旧例查交入官地确定租额，由旗员主持。乾隆三十四年，因为直隶总督杨廷璋的建议，停止了这一规定。百姓租种旗地，原本以三年为限。如果有私下长期出租的，业主和租户都要按违禁律治罪。八旗的地主，长期禁止夺佃增租。自从和珅掌管户部，奏请更改前章，于是旗人及府庄头大多撤地另佃，贫民从此多失业。嘉庆五年，部臣请求重新申明以前的禁令。皇帝下诏将其编入定例通行。咸丰初年，又申令按照定额征收地租，主佃双方都不得随意增减。如果典卖旗地，按照盗卖官地律治罪，授受双方一同惩处。但日久法令松弛，有人指地借贷，有人支用长租，阳奉阴违，胥吏讹诈勾结，弊端丛生。虽然屡次申明诫谕，往往因为其他原因，禁令松弛无常。到光绪年间，才规定这种产业无论旧圈还是自置，一概不准卖给百姓。只有从前百姓购买并升科纳税的，仍然允许执业。

盛京的官庄，在顺治初年就确定了八旗的屯界。随后下令沙河以外、锦州以内，旗员的家丁给地，每人三十六亩。康熙年间，规定将奉天所属的土地给予新迁来的满洲人，共丈出土地三十二万九千多顷，以二十七万六千三百多顷为旗地，按旗分界。又设立各旗官员的庄屯，各城兵丁，都酌情给予随缺地亩。随后下令索伦、达呼尔官兵耕种墨尔根的土地，奉天官兵耕种黑龙江的土地。乾隆初年，设立黑龙江屯庄，在呼兰设立庄屯四十所，选择盛京旗丁携带家眷前往，官府提供行装、修筑房屋、备办工具，每丁给地六十亩，十丁为一庄，每六亩给籽种二斗，每庄给牛六头，口粮也一并供给。温德亨、都尔图也照此办理。凡是随缺官地归入旗册，禁止在职官员侵占。嘉庆年间，下令盛京的入官地亩，应当招揽无地贫民承领租种，在职官员的子弟不得承种。管界的各官，也不得在所管区域内以子弟的名义购置房地。道光年间，宁古塔、伯都讷、三姓、阿勒楚喀、拉林各官庄，原额土地共一万零二百晌，吉林八旗与各处旗地以及乌拉旗地，共三十六万五千零九十二晌。而光绪初年，拨给三姓的荒地作为官兵随缺地，共二万九千多晌。宣统时，因为奉天省各旗地多有盗典、隐瞒侵占的弊端，命令全面稽查核实，不要与清赋混淆，先城旗，后外城，依次厘定。这是属于东三省的官庄。

各省都设置驻防旗兵，在所驻之地设立庄田，给田每人各三亩。凡是全眷携带前往的，先前在京所得圈地要撤回。旗员分给园地，多的二百四十亩，少的六十亩，各省不尽相同。只有浙江驻防没有田地，仍然支给俸饷。乾隆时，放宽驻防兵丁置办产业的禁令，只有八旗官员仍然禁止如故。光绪末年，下诏说：“各地检查旗丁名数，尽用旧有马厂庄田，划出土地按口分给，责成他们从事农耕。那些本来没有厂田，或者有而不够的，有关部门在附近分购民地配发，作为世业。逐渐推广，使旗丁归农，接受州县的治理，与普通百姓没有区别。”但未能实施。蒙古最初分五等。一、二等准予给予庄屯、园地。三等以下，只给予庄屯。各守自己的土地疆界，不得越境。后来逐渐有百姓以低价收买蒙地的情况。乾隆年间规定：“有典卖蒙地的，严厉处罚，作为永久的法令。”分拨外藩官地的情况大致如此。所以明朝内监的庄田，总领于户部。那些宗室禄田散在各省的，都视同民田起科。先前用新城、固安的官地二百一十顷实行井田制，选旗民一百户，每户授田一百亩，公田一百亩，共同出力养公田。后来又在霸州、永清仿照实行，但成效终究很少。乾隆初年，改为屯庄。选择勤勉敏捷的人充当屯户，按亩征粮。这就是井田改为屯地的情形。

凡是京师坛壝官地，以及天下社稷、山川、厉坛、文庙、祠墓、寺观、祭田公地，全部免征赋税。建国初年，赐给圣贤后裔祭田。其中的孔林地、四氏学学田、墓田地、坟地，都免除租赋。学田，专门用于建设学校和赡养贫寒士子，由佃农耕种缴纳地租，但租率不统一，旧例没有固定数额。乾隆年间，统计天下学田共一万一千五百八十多顷。光绪变法时，各省普遍兴办学堂，所需费用没有止境，于是又拨给所在荒地，划出学田以补充。耤田在首都先农坛举行。坛地共一千七百亩。雍正年间，命令地方官员督促所属设置耤田。东西陵地，红椿以内按例禁止耕种和砍柴。东陵白椿界外起初允许百姓耕种。道光年间才严格禁止，青椿以外，遵化、蓟州、密云、承德等界内兵民私自开垦，达到地一万多区，时间久了更加扩大。光绪末年，定为按区勘测丈量，将熟地分等征收赋税，用于学堂费用。在京畿附近的牧马草场，顺治二年，将近畿垦荒剩余地划为牧场，在顺天、天津、保定各属分旗设置。从御马厂以下，各按旗地牧养。亲王方圆二里，郡王一里，也是圈占的土地。

再说屯垦。康熙年间，招垦天津两翼牧地，共计二万一千五百多亩。乾隆时，丈量直隶马厂地以救济贫民，命名为恩赏官地。在盛京的，奉天屯卫各地，八旗分作牧厂，从东到西，本来禁止百姓开垦，在定界处筑封堆作为限制。但大凌河东厂、西厂荒地三十一万零八百多亩，养息牧余地一万四千六百晌，乾隆、嘉庆年间陆续放垦。后来又汇总各城旗马厂可垦地三十八万九千多亩，全部归城旗承种，并命令八旗王公及闲散宗室，在所分牧地愿意开垦的，可以自行呈报。只有松筠请求在养息闲地移驻旗人，因费用不足而作罢。咸丰年间，因大凌河西岸开垦妨碍马政，重申禁令如前。而同治二年，变通锦州、广宁、义州厂荒，西厂留作牧场，东厂招佃；其东北角的高山子地数万亩，义州教场闲地一万多亩，一并实行租佃，作为城兵伍田。但此时西厂有旗人领有的旧地，时间久了越界开垦妨碍放牧。八年，命令划出放弃。于是大凌河垦议遂告中止。而吉林、黑龙江的山荒地多牧猎场，更加严格杜绝奸民揽售。养息牧地，最初放垦时划分东西界，设置专官掌管其租入。彰武本是官牧，不久也劝垦议科。于是养息牧生熟地共放垦六十一万八千八百多亩，其余荒地八万九千六百多亩，余地三万五千三百多亩，即作为蒙、汉杂居牧佃，同时安抚贫民。吉林的乌拉，康熙时，在五屯分庄丁地，于是成为五官牧场，颇多零星荒地。宣统时，拨充学田，放垦实地二千三百多晌。

凡是驻防营都设置马厂，其牧庄旁的余地，没有不放垦的。至于荆州防营马厂垦熟的土地，早已给了百姓，而石首、监利，光绪末年清理出厂地二万多亩，都命令招垦，用租息接济警政和小学。宣统初年，宁夏满营牧地余界，开渠垦地，亩数可达二十一万亩，旗人和百姓各一半。百姓领取则缴纳地价作为旗兵垦本。三年，安徽万顷湖牧场，改垦放田八万二千七百多亩，其中流民占耕及民间认荒的，都称为佃民，其留给旗丁的田二万亩，也招民佃种，每年缴纳谷物麦子，这是官佃。此时因抗租纠纷，决定民租田，令公司补价承业，资助八旗生计。

口外牧场，隶属独石口的是御马厂。此外礼部、太仆寺、左右翼及八旗，都有牧场在张家口外。而杀虎口议定亩租，察哈尔所属禁止私垦，大青山宽免百姓占种，奕兴地招商领耕，历朝因时制宜，不拘泥于成例。其后密云、热河同时放荒。热河土地宽广空旷，在留牧之外得地一千四五百顷，更以三分之一留牧，其余全部招垦。地利开辟而耕牧不相妨碍，是很好的政事。

明朝设立卫所，用屯田养军，以军隶卫。等到军政废弛而招募民兵，屯军开始专职漕运，没有漕运的服役不止，屯户大为困苦。清朝沿袭明朝旧制，卫屯给军分佃，免除其杂役。顺治元年，派遣御史巡视屯田。三年，制定屯田官制。卫设守备一人，兼管屯田。又有千总、百总，分理卫事。改卫军为屯丁。六年，制定直隶屯地输租条例。当时裁撤屯田御史，接着裁撤巡按，由巡抚主持。十三年，制定屯军贴运条例。浙江各卫有屯无运与无屯有运的，都征收拨贴，屯户困苦才稍有缓解。康熙十五年，因各卫荒田在州县辖境内，军地民田多影射，命令檄令所属清查。雍正二年，听从廷臣请求，将内地屯卫并入州县，裁撤都司以下官。只有带运的屯田，与边卫无州县可归的，照旧。九年，命令屯卫田亩可以典给军户，不得私自典给百姓。

乾隆元年，豁免广东屯田的羡馀，于是废除各省军田额外加征的条例。此前屯丁出卖产业，官员贪图其税入，发给契据允许。至此又命令运田归船的人，并禁止军民再次典当。实际上各省典当屯田给百姓的情况，到处都有。六年，制定屯田限一年。无论是在军还是在民，都清出归丁赡运。十二年，漕运总督顾琮请求已典给百姓的田，令旗丁购买赎回。但百姓执业已久，屯丁贫穷无法赎回，听从阿思哈的建议，清理江西丁田，在军的归军，在民的增租给丁，永为定制。三十七年，又因漕运总督嘉谟上奏，命令清理湖广、江苏、浙江、山东等省屯田。第二年，裴宗锡因而陈述两江向来不归运的裁卫屯田，加征津费。皇帝认为累民，不批准。四十年，湖北巡抚陈辉祖上奏：“武昌诸卫清出典卖屯田，请求加津赡运。”部议：“如此则私相授受者知道警戒，而仍然不病失业，或许典卖之弊渐除。”五十年，因长沙、澧州原有弁田，转售纷纭，命令除掉弁田名目，准许作为民产授受。五十四年，毕沅等上奏，各省屯丁四年一编审，只稽查户口之数，其田产或有漏匿，按时核查。百余年来，屯田利病与漕运相始终。及至南漕改为海运，屯卫隐蔽难以稽查，至此而发生一大变。

光绪二十四年，太常卿袁昶上奏治理屯田，于是有改卫为屯的谕旨，命令天下核查卫田亩数，详定租章。而江西因租粮全部充作军饷，与其他省赡运不同，请求仍旧贯。二十七年，刘坤一、张之洞条议屯卫应当裁撤。大略说：“运军早已空虚，卫官又无事可做，一卫所属屯田，有的隔府，有的跨省，一切操于胥吏之手，田饷弊窦，不可胜穷。”第二年，谕令各省勘实屯地，檄令屯户税契执业，改屯饷为丁粮，归州县征收解送。废除屯丁、运军名目，裁撤卫官。此时总计各省屯田约二十五万多顷，但多与民田混杂。又各丁私下抵押出售，久失其旧。加上战乱后册籍荡然，粮产无从查考。漕运总督陈夔龙陈述三大要端：一，分清丁业和民业；一，现征不要追原额；一，补缴田价宜轻。而江苏、安徽、两浙都折衷定规，分别交价输税。如淮安、扬州、徐州四卫，定有上则三两、中二两、下一两，屯税每两纳三分，其余互有异同。只有山东因艰难歉收请求免于征纳。湖广总督张之洞则说湖北卫田，军户仰赖赡养，即使百姓冒名顶替，大多不是素封之家，都难以责令其呈交地价，仅有征收契税而已。其税价视同民田税率。到三十一年，宜城屯口发生冲突，因卫田条例不便。张之洞更筹简易八法，大旨删除原则，分年减税豁免摊派，累免杂课。但学堂捐与民田相同，以备改屯为民。符合规定的，官府给予文证。后来湖南省也仿此施行。宣统元年，浙江巡抚增韫更请求命令承田者只须限期报明，统不纳价。部议即允占业，屯价不妨量收。大概屯卫嬗变，是时势使然。

清朝自开创之初，拨壮丁在旷土屯田。又近边屯处，筑城设兵以保护农人。世祖始入关，制定垦荒兴屯之令。凡州、县、卫无主荒地，分给流民及官兵屯种。如力量不能开垦，官府给牛具、籽种，或酌情借给屯资。次年纳一半，三年全纳。大学士范文程上奏屯田四事：一，选举得人；一，收获适宜；一，转运有方；一，赏罚必信。皇上赞同。命令凡自首投诚者，授荒田为永业。魏裔介也请求饥民转徙，得入籍占田。罪徒应当发遣的，限年屯垦，事毕释放回。其原留占业者，听便。制定直省屯田，官府资助牛种的，所收籽粒三分取一；百姓自备的，当年十分取一，二年、三年三分取一。最初制定劝惩条例，限年之法甚严。康熙初年，担心官吏虚报摊派，停止限年令。不久御史徐旭林论述垦荒三弊，言辞恳切，但限年终于不可行。旋即命令士民垦地二十顷，考试其文理优者，以县丞用；百顷以知县用。凡新垦地，最初定三年起科。后来又宽至六年后。不久命令通计十年。既而仍用六年例，也有循三年旧制者。

雍正初年，谕令升科之限。水田六年，旱田十年，著为定例。当顺治、康熙年间，各省大吏以开拓为功，其报垦田总额，多的如河南，至一万九千三百六十一顷，少的如山东，一百二十顷有余。世宗末年，因数目多不实，严诫审核。其中有浮饰的，按律论处。制定议叙法。凡官吏召佃资垦的，按户数多寡，军民自措工本的，按亩数多寡施行。乾隆时，命令官山、官地，无论土著、流人，以呈报之先后给予垦种。民地由业主先报。如果实力不足，他人始得承佃。凡屯户加垦的，都命令改屯升科。又命令已垦之地，宜谨慎防护。凡官民地，对于水道蓄泄相关的，不得擅自开垦。倘若贴己业，私垦塘堰陂泽为田，立即予以惩处。

现在考察历朝屯垦之政，首先是直省屯田，其次是新疆屯田，其次是东三省开垦，其次是蒙古开垦，以及青海、热河等处垦务，全部记载于篇中。

当顺治初年，命令山西新垦田免租税一年；而河南北荒地九万四千五百多顷，批准巡抚罗绣锦的建言，使兵丁课垦。二年，顺天实行计兵授田法，每守兵给可耕田十亩，牛具、籽种由官府资助。又直隶、山东、江北、山西，凡驻满兵，给无主地令其耕种。四年，给事中梁维本请求开垦陕西、河南及庐州、凤阳荒田。六年，命令各省兼募流民，编甲给照，垦荒为业，不得预征私派，六年后按熟地徵粮。十年，制定四川荒地听民开垦。陕西荒地则酌调步兵，官府给牛、粮。

康熙六年，制定江苏、浙江等省分驻投诚官兵屯田，每人给荒田五十亩，得以支领饷本。其眷属众多的，亩数量口递加。福建无荒地，则分驻有屯各省。七年，御史萧震上疏说：“国家每年费用，兵饷占八分，而绿旗兵饷又占八分。果真在贵州、四川屯田，以驻郡县之兵，耕郡县之地，则费用节省而荒地逐渐开辟。”下交部议施行。当时直隶、陕西、广东、福建先后制定垦荒条例，而四川更立特例，官吏准以立功论。于是湖南、湖北、福建、山东、山西、河南等省空荒任民播种，限年垦齐。

雍正四年，甘肃、宁夏的插汉、托辉两地地势平坦，可以开垦六十多万亩田地，招募农户认领，每户授予一百亩。雍正五年，广东总督阿克敦陈述近年来广东东部开垦的四大弊端：一是豪强侵占抢夺，二是小吏贪婪勒索，三是资本不足，四是土地贫瘠担心赋税负担。劝导开垦的五种方法：划定疆界，杜绝苛捐杂税，借贷种子，减轻科税额度，广泛招揽人员。此后，惠州、潮州的贫民开垦肇庆所属的土地，高州、廉州、雷州所属的山地荒芜贫瘠，都给予资金招募开垦，并免除升科。随后琼州也照此办理。又扩大云南、贵州的开垦计划，乌蒙的兵民共同承担，每户不超过两顷。其他各省进入四川的民众，每户给予水田三十亩，旱田五十亩。甘肃安西长期实行兵垦，迁移家属驻防，并将土地分给凉州镇和肃州镇。屯兵大多贫困，开垦资金全部由政府贷款，并命令边境省份和内地零散可开垦的土地，允许民众和少数民族开垦种植；至于山西新开垦的贫瘠土地，在十亩以下，以及陕西零散土地在五亩以下的，都免除升科。凡是空地以及被水冲沙压的土地，不足一亩的田地，以及边境省份山脚河边的空旷土地，都永远免除科税。浙江新淤积的沙涂，民众和灶户都承领，以一百亩为一号，十号为一甲，十甲中由老农指导耕作。后来遇到涨地，人们都从中获利。随后有禁止侵占垦种西湖的规定。乾隆五十九年，巡抚吉庆奏报，沿海沙地滩涂涨落无常，大约十三万三千多亩，全部命令收归官府，交给原佃户耕作并缴纳租金，永远作为惯例。各省州县每年新开垦的荒田荒地，以及荡地湖淤，总督和巡抚随时上疏报告升科。大概雍正、乾隆以来，各省的军屯和民垦，可以说是极盛时期。

福建各少数民族的鹿场空地，按规定允许租给民众耕种。但台湾自从历任镇臣创立庄园招募佃户，往往侵占民众和少数民族的土地。乾隆时期，下诏禁止武官开垦荒地。随即禁止本地民众私自购买少数民族的田地。乾隆五十二年，福康安请求拨给剩余土地给少数民族和民众自己种植，选拔强壮者作为屯丁。内山未开垦以及收归官府的荒废埔地八千八百多甲，每甲折合民用田十一亩多，共有屯丁四千人，分给土地让他们耕作，免除赋税但不发饷银，皇帝批准了。嘉庆年间，噶玛兰开辟田园七千五十多甲。道光初年，规定番社未开垦的荒埔分给民众征收租金。广西西部设立土兵、俍兵，都给予军田。广东东部有俍田、瑶田，仍然按田充兵，这些田地都禁止民众典当。台湾的少数民族土地也是如此。但云南永北、大姚等地，汉族典当少数民族土地，积累了数十年的矛盾。道光元年，处理稍为安定。道光十三年，四川又发生汉族耕种少数民族土地的冲突，于是分划界址，命令汉族和少数民族不得互相侵占。又采纳云南总督阮元的建议，禁止流民私自佃种苗田，并禁止靠近苗区的客户典当销售苗产。道光十六年，因为开化、广南、普洱等地多有空闲土地，流民搭棚开始种植，因此讨论将他们编入户籍和甲级。御史陶士霖论述这种做法损害农业、藏匿奸民，于是禁止了。在此之前，江苏的涨滩，冒名开垦日益严重，到道光八年，才规定归公。但官产和民业，相互纠缠。于是两江总督陶澍建议允许民众承买。部里讨论说江河不以垦殖为利，那么沙洲就不能因占用售卖而顺从民众。仍然一律收归官府处置。不久耆英说：“民众用价钱购买并兴筑，一旦夺回，类似于争利。请宽恕过去的行为而禁止将来的情况。”皇帝批准了。道光二十三年，祁宇说修复虎门等炮台，需要屯田防护。第二年，程矞采招募丁壮二千人试行。皇帝说：“用本地民众种植本地田地，把守要隘就是保卫身家，确实是长远之策。”

同治初年，因为军需储备紧迫，檄令凤阳、颍州等地的戍兵开垦邻近的废田，逐渐推广到各郡。山东遭教匪之乱，邹县、滕县等地田地变成废墟。同治三年，决定采用移民政策，而东昌、临清、兖州、曹州各地的叛贼财产和绝户土地，全部没收归官。同治五年，于是有办理湖团的谕令。湖团，是曹州、济宁的客民在江苏、山东边界铜山、沛县湖地耕种，聚族建立团体。后来土著回乡，不断控告。但客民开垦是由官府招集的，不乏官荒，所占土地不很广，而且控告者并非真正的田户。于是曾国藩仔细考察情况，为他们驱逐不良户口，留下良善的团民，各自安居乐业。陕西的叛产和绝户荒产，前一年谕令筹划设立屯田。巡抚刘蓉说军事正繁忙，不如招垦便利。部里听从他的建议。于是制定招募开垦的新章程四条：一是纠正田界，二是设立限制，三是缓征钱粮，四是确定租谷。广东沿海沙地，按规定水退后报告勘查，承垦者每人不超过一顷，三年成熟，按照水田开始征收科税。到后来士绅垄断侵占，于是命令查文禁止。

当时，正值东南战火之后，农民长期失业。光禄少卿郑锡瀛说国家每年收入约四千数百万两，军饷消耗一半，应该广设屯田养兵以节省费用。不久御史汪朝棨称各省新收复的疆土，应该赶快开垦。徐景轼也以修整农利、安置流民为言。于是曾国藩在安徽，杨昌濬在浙江，都分别土著和客民，部署开荒。而马新贻在江苏，刘典在陕西，也急忙督促劝勉。曾璧光、黎培敬先后在贵州兴起屯田之政。八月，采用苏廷魁的建议，筹划开垦兰仪以下干河滩地。同治十一年，谕令陕西延安、榆林各属，土地贫瘠百姓贫困，应该赶快开垦，严格州县考核。当时回众刚刚接受安抚。此前御史黄锡彤请求设立江苏、安徽的屯营，挑选湘军、淮军的散兵开垦沿江土地。光绪二年，朱以增也说：“有人说屯政适宜于边境不宜于内地，不知道有荒可垦，什么兵不可务农，什么地方不可屯田？只要抽调几个营，陆续兴办，将来化兵为农，对国家利益不小。”当时津海防兵营垦田有效，所以这样说。曾国藩曾说：“必须得到千亩无主田地，不与民用田混杂，才可以供兵丁设立屯田。”李鸿章也说兵民杂处，不宜于内地。建议于是搁置。当初贵州屯军在古州、八寨、台拱、丹江、清江五厅，分设一百二十个堡，有屯田八千九百三十九户。每户给上等田六亩，中等八亩，下等十亩，附近山地不限。到乾隆中期，禁止承佃屯军私自售卖。嘉庆初年，铜仁、石岘苗地修建碉堡关卡，设置屯军，每军一百名，设百户一人，总旗二人。每名军士给水田四亩，百户六亩，总旗五亩，都免租。到同治初年，重新制定黎平屯田章程。到这时，罗应旒说：“贵州苗民设立屯田已久，虚名少实，不如去掉兵的名义，收取农的实际。”当时屯军共有十个卫，不久奏定分为两番，与守兵相同，操练、防务、征调各名额，屯设的百户、总旗等。有不力的，立即革除替换。此前沈桂芬有上疏陈述安置旗人听凭前往各省的建议。御史黄元善也称山西和江苏等省开荒，应当仿照双城堡旧章程，让旗民移垦。但因为事情艰巨，没有完全实行。光绪十二年，台湾巡抚刘铭传筹划开垦内山少数民族的荒地，砍伐树木变卖，以资助抚恤。光绪十六年，湖南洞庭新淤积的洲地，建立南洲厅治所，收归官府佃租，共勘实民用田十三万多亩，官田八万九千二百多亩。光绪二十二年，广西巡抚史念祖奏报，开垦广西西部各属的官民荒田可以开垦，命令官府出力倡导，酌量精简屯兵，督令开垦成熟，任凭民众领耕，根据土地肥瘠定科税，统计各属总共开垦荒田一万四千三百多亩。

当时陕西清理荒地很用力，巡抚张汝梅说：“陕西地方兵灾和灾荒交加，百姓流散，北山气候，夏天寒冷霜降早，农事没有保障，又人工少而粮价低，得不偿失。不仅客民去留无定，就是土著也耕作无常。要想土地不再荒废，只有放宽首次开垦的期限，放宽地方官的责成，那么民众少逃亡，官员无顾虑，公私两利了。”光绪二十五年，规定新阳荒芜的定额田大约十万亩，无主的作为官田招领，分田地、场地三等缴纳地价，名叫系脚钱，有主的限期申报开垦，逾期收归官府。这是听取两江总督刘坤一的请求。光绪二十八年，陕西巡抚升允说：“西安马厂各处荒地，尝试开水田旱田，实行屯垦。营哨官赋地亩在六十以下，屯勇每人十亩。每百亩贷款官牛两头，种子三石，官府准备农具，一年还牛，两年全部交回。并且打算令分年节省军饷。开垦之初，每年发全饷，第二年裁减一半，第三年全部裁减。”后来土地被水冲雹打，收成不丰，因而又上言：“驱使无饷的士兵，让他们自食其力，势必壮志消磨在田间，精锐消耗在农作，有屯田而实际上无兵，有兵而实际上无用，反而不是创立屯田的本意，不如不裁减他们的军饷，而将屯田利益全部归公，再颁发收获的十分之二三作为赏赐，这就是所谓两利。”江西义宁、新昌交界处，有黄冈山，从明朝以来，经常是盗贼聚集地。光绪二十九年，听从巡抚柯逢时的请求，开垦土地以惠益民众。直隶安州白洋淀的淤地肥沃，这一年解除禁令，招募民众佃种，分四等收取预租。光绪三十一年，海洲、赣榆之间有鸡心滩、燕尾滩，有利于开垦放牧。又徐州微山湖的淤滩地，都召民开垦升科。光绪三十二年，议定广西垦荒壮丁既稀少，资本又不足，于是仿效外国方法，招商领垦。南宁则招商建立公司，招募裁撤的士兵充当垦丁。到宣统初年，共放垦山荒十六万六千五百多亩。光绪三十三年，两江总督端方上奏说苏州所属战后荒田不下二百多万亩，请求命令历年报荒的定为板荒，其余新荒，允许各户指定报告豁免粮食，都由局招垦，这样虚荒容易查清。又制定垦章，区别官荒和民荒，分三等交纳地价，领荒不问土著客民，都可以领种。光绪三十四年，清查丈量安徽沿江洲地，统计怀宁等州县官荒应缴地价的共三十万多亩。广东琼崖从未开垦种植，到这时聚集商本创立公司，官府进行清丈，分官荒和民荒，先整顿疆界。宣统三年，云南清理出荒地五十六万亩，安徽官民荒地四万一千多顷，河南沙荒地三万三千多顷。可垦的分为三等，叫轻沙、平沙、重沙，各州县试行招垦，多的四百数十顷，少的也有二三十顷。浙江仁和等属，垦熟甲地山陇一百八十多顷，各府绅商领垦荒地一万五千多亩。甘肃自从光绪末年设局垦荒，达到二十多万亩。

新疆屯田，开始于康熙末年，察罕诺尔地方驻兵，于是在苏勒厄图、喀喇乌苏各处创立屯种，命令土默特兵一千人，每旗设一台吉，派遣监视大臣一人。而哈密、巴里坤、都尔博勒以及西吉木、布隆吉尔等，都商议设立屯田。命令傅尔丹、苏尔德、梁世勋分别负责此事。吐鲁番也驻屯兵。雍正三年，命令喀尔喀驻兵开垦鄂尔昆田地。乾隆初年，规定一名兵丁开垦二十五亩，总共兵丁二千五百人，种地的三成，驻守的二成。当时回部如辟展各要冲，多设屯田，增强兵力。等到准噶尔平定，版图更加广阔，边防与屯政相互维持。乾隆七年，川陕总督尹继善请求将蔡把什湖土地租给回民，借贷资金耕种，事情得以批准实行。乾隆二十年，因为伊犁西境喀尔喀东陲多空闲土地，全部派遣满、汉、蒙兵数千人开屯，参照蒙古授田的规则。又设立额尔齐斯屯田，巴里坤也设置屯田，派遣甘州、凉州、肃州屯地兵五百人前往耕种，秋收后入城，三年轮换，塔勒纳沁开田三千多亩。

二十三年，采纳雅尔哈善、永贵等人的建议，在辟展、鲁克察克、吐鲁番、乌鲁木齐、托克逊、哈喇沙尔规划官垦。当时军粮运输还很紧急，命令从巴里坤到伊犁逐步增加屯田，那些愿意携带家眷的，让他们像内地村庄一样安居乐业。最初每人种十五亩地，下令增加五亩。设置新旧屯兵一万七千人，拨出库银三百万两准备种子等各项费用。同时在特纳格、昌吉、罗克伦都增兵扩大屯田。大体上乌鲁木齐增垦以来，每年收获全部供应伊犁的军饷需求。伊犁垦成后，又用来接续，再迁移喀什噶尔等地的回民二千五百户到阿克苏屯田。这些事情由黄廷桂、杨应琚、兆惠等人主持。规定章程：一百名士兵为一屯，每人耕地二十亩，其中小麦占十分之一，谷子占十分之七，青稞和豌豆各占十分之一。但吐鲁番、辟展、鲁克察克除了兵屯之外都兼有回屯，而库车以东、哈喇沙尔以西，有的地方分布多伦回人灌溉耕种。

二十五年，伊犁屯田的提议开始实施，在伊犁河南岸的海努克设立回屯，在察罕乌苏设立兵屯。第二年，又在叶尔羌、喀什噶尔、阿克苏、乌什等城增加回屯，减少兵额。当时战事刚刚平息，只在险要关隘留兵驻守，其余士兵都前往伊犁屯田种植，收获谷物充裕后，就增加屯兵。士兵不参与屯田的，就招集流亡百姓，分给土地让他们各自谋生。巴里坤有大量肥沃的剩余土地，穆垒土地肥沃水源充足，都招募人开垦田地。这些主要是舒赫德、阿桂、明瑞等人创建的。三十七年，陕西总督文绶认为新疆的剩余土地应该推广招募开垦，列出五件事情上报。

四十一年，命令叶尔羌成年未服役的回民，特别给予耕地编入户籍，每一千五百户为一所，三千户为一卫。起初，乌鲁木齐的屯田土地，共有绿营兵三千人，其中二千人操练，一千人屯耕，轮流休息，三年后下令迁移家眷，官府给予盘缠和装备。等到土地日益扩大而士兵不足时，就陆续迁来甘肃贫民，不吝惜麻烦和费用，赤贫的全额供给，小康之家的给一半，年成好时自愿携带家眷的就不供给。四十五年，规定携带家眷的士兵分别编入户籍，他们的牛只、种子、农具、房屋价格、口粮，都由官府借贷，大约在开始征收赋税时，分三年偿还。凡是承种新疆的熟地，当年开始征收赋税，新开垦的土地三年后开始征收赋税，而商人百姓承种新开垦的土地，每户三十亩，六年后开始征收赋税。从此以后，楚呼楚、穆垒、玛纳斯、库尔哈喇乌苏的屯务日益兴盛了。

新疆军屯的考核标准：每人收获细粮十五石到十八石的，官员议叙嘉奖，士兵赏赐一个月盐菜银两，收获二十五石的加倍赏赐，收获十二石以上的，功劳过半，不足十二石的，官员议处，士兵重责并留在屯田，第二年收获达到标准才恢复原待遇。乌鲁木齐只要收获粮食十一石以上就给予叙赏。塔勒纳沁尤其贫瘠，赏罚标准依次降低。没有盐菜的就给口粮，阿奇木伯克等人则赏赐缎匹。但伊犁的定额常常苦累士兵，福康安曾为此进言。最后将军长庚请求按照乌鲁木齐的惯例执行，但部议仍然没有减少定额。以往的规定是，发配的犯人得以留下耕种新开垦的土地，哈密各属截留伊犁、乌鲁木齐的犯人垦耕，年限满了就分别送到各自应去的地方，罪行重的不能留下。又因为不够农耕需要，只限于断绝洋盗而已。后来命令情节轻微的犯人由驻防改为携带家眷，以此笼络他们。犯人的收获量比照士兵，他们的叙赏等事按照原例执行。

嘉庆十三年，调拨塔尔巴哈台的士兵到伊犁种田，在农闲时进行军事训练，设置武官统领，三年一换。而伊犁原定屯兵三千人，每年耕种时，从中抽调若干人，借以练习武备，人数每年有增减，各视当时情况而定，已经耕种的十八屯，轮休轮种，以恢复地力。不久规定从二十年开始，每年加种两屯。起初，伊犁有很多可耕的田地，命令惠远、惠宁两满城派闲散旗人分地试种，借给牛只农具，成效显著。九年，松筠因此请求按照锡伯营屯种的规定，分别给予旗兵田地，让他们各自耕种，永远作为世产。因为妨碍操练，只命令转交闲散旗人代耕。二十五年，命令满营兼种杂粮，先后分田四万四千多亩，交给八旗闲散旗人自己耕种，但不得违禁佃租，私下典卖。

道光初年，平定张格尔之后，命令回兵试种大河拐，增加定额就招募贫穷回民。于是乌什、阿克苏、和阗每处都安排回民户进行垦种，乌鲁木齐所属的阜康、奇台以及吐鲁番，都招募民户，伊犁惠远城以东，也挑选当地土著，阿卜勒斯的荒地，都拨给回户，设立五个庄，每庄一百户，每户给地二百亩，喀喇沙尔则裁撤屯田安置民户，库车的荒地，也给予无业回人，叶尔羌所属的巴尔楚喀有很多空地，则广泛招募携带家眷的民户。霍尔罕的新田，分给回户，喀什噶尔最初开垦的土地，分别安置在河东西两岸，河东给回人，河西招募民户，有的专属，有的兼募，希望彼此相安而已。凡是百姓前往回疆领地，都由官府发给印券，自己携带前往，征收的粮食多则每亩二斗四升，其次小麦八升，再次六升五合，最少三升，大体上根据土地肥沃程度决定。阿卜勒斯缴纳三种粮食共十六石，满营马兵的练兵饷银从这里供给。自嘉庆、道光以来，几十年中，伊犁的屯垦，先后主持其事的有将军松筠、那彦成、布彦泰等人，而林则徐在流放期间，勘察各地，又在伊拉里克兴修水利，其功绩尤其伟大。

同治二年，都统平瑞上言，乌鲁木齐有闲旷的孳生马厂，招引商户移垦，并请求在伊犁各城，一律规划分给屯田土地给屯兵。命令依次兴办。三年，命令哈密推广原有屯田。

光绪三年，侍读张佩纶请求抽调旗丁到新疆屯田。陕甘总督左宗棠认为有六项阻碍和顾虑，此事于是作罢。当时南路缠回和汉民富庶，荒旷之地还很少，北路镇西、迪化各属，垦熟的土地不过十分之二三，赋税亏损，乡里凋敝。不久建立新疆省治。十三年，巡抚刘锦棠重新斟酌制定新章程，每户给地六十亩，官府借给籽种粮食二石、农具银六两、修房银八两、牛两头，两人就算一户，每月发给盐菜口粮，规定第一年偿还一半，第二年全部缴清，缴清后按亩征收赋税，第三年征收一半，第四年征收全额。仍然仿照营田制度，十户设一屯长，五十户设一屯正，每五个屯正设一名管领专员，屯正、屯长领地贷款，全部如同普通民户，总计安顿土著和客民一千零九十户，依次推行。而南路各属新开垦的土地一万九千多亩，分年起征，都不领取垦荒费用。丈量清楚南北两路各等荒熟地共一千一百四十八万多亩。各城伯克原有养廉地，自从改设郡县后，裁撤伯克，养廉地一律收归官府佃租。十七年，魏光焘划分伊犁各地归旗屯、民屯各六万多亩，让他们各自努力耕种。此后土著和客民生息繁衍，年年丰收，关内汉回携带家眷前来承垦，络绎不绝。

宣统三年，巡抚袁大化上言：“新疆向来号称农牧之国，今天贫瘠，是由于地广人稀。从迪化以西，精河以东，遍地官荒，草湖苇滩，不下千万顷，而南疆东路也同样荒旷。打算召集华侨成立公司，但速效不易。现在命令在新省的各级官员，有独力或合资开荒取得显著成效的，分别奏请奖励，以示鼓励。”此事得以批准实行。

金川在乾隆四十年以武力平定，最初采纳定西将军阿桂的建议，在西川的攒拉就近屯田，在美诺、底木达等处，命令驻兵接受土地学习耕种，别斯璊等地依次改土司为屯田，各设置屯弁管理。又对帛噶尔、角尧等投降的番人，全部按照屯兵例，都给予牛只农具籽种口粮。番户多的有三四十户，少的有一二十户，初垦免征赋税，三年后缴纳粮食，不久命令驻兵携带家眷前往，人口日益增多，又拨给每户三十亩地，让他们加垦自给，地利逐渐开辟了。于是四川的懋功五屯，安置降番，也每户给地三十亩，挑选精壮一千人，一半作为屯练发给饷银，一半作为余丁不发饷银。后来清理出荒地，也分等加赏，巴塘、里塘的肥沃地区也不少。到光绪三十三年，川督赵尔丰上疏筹划垦荒之策，招引内地农户由官府资助遣送。

关外土地广阔人烟稀少，蒙古地方尤其辽阔，有利于屯田垦荒。清初划分旗地有固定界限，后来因为边内土地贫瘠粮食亏缺，开拓边疆迁移垦荒。天聪年间，命令各牛录在各自屯田附近，选择适宜种植的作物。根据沈佩瑞的建议，在广宁东西、闾阳驿，挑选壮农充当步兵屯田，分八固山，将牛录分为二等，准备牛种农具，令有才能敏捷者率领屯兵前往耕种。崇德五年，官兵在义州筑城开屯。康熙二十五年，将锦州、凤凰城等八处荒地分给旗人百姓开垦耕种，又遣送流放之人屯种盛京的闲田。二十八年，规定奉天等处旗人、百姓各自遵守田界，不得互相侵犯。乾隆五年，侍郎梁诗正请求安置八旗闲散人员到边疆屯田，以拓展生计，命令阿里衮前往奉天察看土地适宜情况。当时吉林宁古塔、伯都讷、阿勒楚喀、三姓、珲春及长春，都从事垦殖，贫穷无力者，发放官银借贷。四十年，流民偷垦岫岩牧场地亩，于是定例使土地入官纳租。四十二年，因为大凌河西北杏山、松山土地丰美，迁移闲散宗室，给地三顷，一半官垦，一半自垦，筑屋编屯，资助其籽种农具。五十五年，命令奉天从英额到叆阳边为止，丈量荒地分给各城旗的无田者，除留出围场和采参之山，其余均按肥瘠配给，禁止流民出口私垦，但时间久了仍然给予编户。嘉庆十六年，命令各关隘查禁。

起初因为八旗人口众多，拨拉林之地让他们开田垦种。十七年，赛冲阿上言“拉林附近有闲荒可垦地二万五千多晌，而三道卡、萨里等处土地多未垦，请求移驻旗人”。不久富俊请求挑选屯丁一千人，拨给荒地三十晌，给银二十五两，籽种粮食二石，垦种二十晌，留十晌，试种三年后，第四年起交纳粮食。等移驻京旗时分给熟地十五晌、荒地五晌，其余荒熟各五晌，即给原种屯丁作为产业并免其兵粮。之后，富俊建议又在拉林西北的双城堡开屯，移驻京旗闲散人员，有地九万数千晌，移户三千，每年移二百户，按户划地，一切费用都由官府承担，分为中、左、右三屯，每屯凿井两口，选丁给地，例同拉林，京旗领地五年后，征收粮食二十石，每大屯容纳四十小屯，每旗五屯，设置总、副屯达各八人，每屯屯丁和京旗各三十户，二人以上即算一户，三屯各建义塾教育幼丁。

道光五年，移驻户七十七，垦熟地三万三千一百多晌，这是富俊、松筠始终其事，所以效果显著。此后负责官员逐渐懈怠，加上当地早霜天寒，愿意迁移的人少，于是博启图改移驻户为一千户，因此将所余土地，每户增加十五晌，闲散人员不任耕作，可买仆人或雇工帮助。英和曾上言应该推广成功经验，但最终没有完成。伯都讷空旷围场二十多万晌，荒废已久土地肥沃，比双城堡事半功倍。富俊请求分屯划界，大致仿照前规，命名其地为新成，编列户号，前后共一百二十屯。奏章共六七次上报，廷议旋因双城堡之事无暇顾及他处，且费用不足，此事最终作罢。二十八年，命令凤凰城边私垦之地，已熟及可垦者，招佃征收地租。不久，旗人百姓报垦至二十四万亩。

咸丰四年，开垦吉林五常堡荒田。此前齐齐哈尔设立官屯，令罪犯及旗奴承种。不久因游惰遣退，选壮丁补充。嗣后御史吴焯说呼兰蒙古尔山荒地适宜开垦，不久因是采参采珠禁地，且妨碍边防，最终没有实行。

同治年间，广宁南边的盘蛇驿，计划放垦荒地一百万亩，百姓领垦了将近一半。后来水灾频繁，直到光绪末年，放垦才完成。这时金场流民失业，采纳富明阿的建议，把藏沙诸河和桦皮甸子等处的官荒给百姓开垦，免交押价，但法库门、叆江一带常有游民偷垦。等到都兴阿实地勘察，叆江西岸靠近朝鲜，安置不易，只能严禁越境渡江，以加强边防。有沿江暗中开垦骚扰边境的，立即拘捕处罚。光绪九年，就叆阳门到凤凰门之间的边荒九十一处，分别勘察扩展边界，安抚穷苦百姓，但私垦充斥边境的情况依然如故。

光绪七年，吴大澂上奏说：“宁古塔的三岔口土地肥沃适宜耕种，可以招募山东、直隶的愿意务农的人，编成一个屯田营，以充实边疆。”光绪十四年，将军希元才设立机构制定章程，因为边疆土地贫瘠收成少，限定十年后升科纳税。不久设立五个社，开垦土地一万三千四百多垧。光绪二十二年，延茂再次陈奏吉林开垦情况，起初失误于旗人和汉人不和，后来失误于委员谋取私利，开局十六年，得不偿失。部议于是决定分别裁撤保留。于是方正泡、藲梨场、二道漂河、头二道江、蚂蜒河、大沙吉洞等河，急切地把开拓土地、移民作为要务。起初，吉林放垦有揽头包领，虽然荒地广阔绵延，但常能限期完成，然而弊端多于利益，到这时才惩治革除。此外腹地加荒附着在各屯，多少不等，都很肥沃，领垦者蜂拥而至，就用抽签决定。在此之前光绪十二年，黑龙江将军恭镗请求开垦呼兰属地的通肯荒地，上疏陈述十条好处。不久决议实行。到光绪二十四年，经营通肯克音荒务，划分屯田，安置水井，招民代佃，百姓缴纳课粮，旗人提供正赋，官府为他们立契，不剥夺佃权增加租税。光绪二十五年，开垦布特哈的纳谟尔河间荒地约四十万垧，旗民领佃，交费免租，这是采纳恩泽的请求。过了八年，讷河以南放垦三十七万五千一百多垧。

光绪二十八年，吉林设局清理田赋，同时放垦零星荒地，各属旗户原来没有粮额，各地查报征税。但当时地界已经混乱，包揽、套种、诡寄等弊病，纷乱如麻。不久日俄战争发生，事情更加棘手。将军达桂、巡抚陈昭常先后清理核查，到宣统初年，总计吉林大租原田为一百一十八万三千一百多垧，浮多土地二十八万四千八百多垧。第二年，吉林全省的民田、旗地以及夹段零星荒地勘察放垦完毕，又清出七十九万三千三百多垧。所谓浮多地，比如地形方正或东西长，都以西边为浮多，南北长则以北边为浮多，西北有房屋坟墓则以东南为浮多。或者一块地有两种等级，次等就是浮多地。

奉天大围场分为东流、西流两个围场，自清初拨留这片荒地，有鲜围十五个用来捕猎鲜品，大围九十个用来讲习武事。时间久了防务松弛，流民历年私垦。光绪初年，将军岐元奏请将二十个围场增设为海龙治所，就地升科纳税。到光绪三十年，海龙两翼升科的土地已达一百二十九万零八百多亩。剩下八十五个围场。西四十五个围场，于光绪二十二年议定开垦，到光绪三十年放垦完毕，其中正零山荒、树川、草甸共三百零二万二千多亩。荒价每亩纳银一两二钱，山场熟地六钱，生荒地三钱，城镇基地每亩二十两。那些多年私垦的土地，上等地加倍缴纳二两四钱，中等、下等依次减少，原户领回，不领就撤放。东四十个围场，用来安置金州迁来的民户，开禁拨荒，到光绪三十一年，共放垦一百一十二万七千二百多亩。城地上等每亩二十五两，中等二十两，下等十五两。荒地每亩收正课二分，耗银一分。起初东西两流围场的荒地任由百姓选择，所余夹荒常常被侵占开垦，官吏借此作弊。自从廷杰重新勘察，才彻底清理积弊。东流围就是东平全境，隐占兼并几乎超过西流，诉讼纠纷很多。光绪三十二年，重新丈量两流山荒，都是十亩作七亩计算。至于浮多地已先交纳地价，来不及折合，就限令八年升科，以平衡调节。大体上熟地当年起科，荒地四年为限。当时日俄交战，奉省税收停滞、国库空虚，又复查东边海龙各属私垦余荒，收价集资，借以维持新政。又丈放锦州属地的海退地、河淤地以及各种滋生地亩共三十二处。

黑龙江土地，在光绪十八年，于绥化以北的北团林子设立屯田，旗户一千二百户，巴兰苏苏的山林设户六百多户，按户授田，每户四十五垧，其中十五垧归屯丁永业，三十垧起科纳税。义和团运动发生，流离迁徙多年，随后在铁山包招户，又招抚瑷珲各屯，很久才逐渐恢复旧观。但这时江省以东，民户日益增多，荒芜的土地被开垦整治的，十成中只有二三成，富豪包揽居奇，零散户无力分领，放荒快而收价慢，领地多而开地少。光绪三十三年，于是商议变通，命令退伍愿意务农的士兵，分年给地开垦，寓屯垦于安置之中。宣统元年，又命令广为招徕，定立奖章，杜绝包揽，赏给经费。每户仍领地十五垧，每垧收公费四钱，大部分荒价根据地段好坏分等。木兰、绥化每垧收银七钱，通肯二两一钱，呼兰、墨尔根押租则是一两四钱，多少不等，都加征一成五的经费，这是大概情况。当时又酌情保留嫩江以西未放的各荒地，作为无地官兵的生业。拨兵助屯的方策，从哈拉火烧试行开始，但土地不很肥沃，士兵懒惰不耐耕作，每亩只收获一斗粮食，甚至没有颗粒收入，口粮仍依靠官府供给，于是又商议暂停。宣统二年，仍改为招民佃种。

起初，奉天省严厉推行清赋，凡是浮多地限令民户自首实报，交纳地价起科纳税，经过三年多，仅得到荒熟地八十多万亩。不久议局成立，采用分年免价的方法。东三省总督锡良上奏说：“清赋重视升科而不重视收价，其利弊久暂悬殊。而且东三省是八旗根本之地，旗民杂居都是土著，不同于各省驻防，内外城旗的随缺伍田一向有定额，这就是计口授田的遗意。数百年来，户口增加而土地不够分配，口分田制度规模大难以推行，垦种之事容易施行。如今长白新设治所，移民最适合，如果以实边的政策，帮助获得厚生的利益，可以说是两全其美。必须先去掉他们等待别人养活习气，然后逐渐谋划人人自养的途径，给田就会努力务农，迁徙就能去除依赖，为八旗考虑，没有比这更重要的了。”宣统三年，奉天各属大规模放垦民荒，共得十二万亩。

从顺治年间开始，命令各边口内的空地听任兵丁耕种，不得前往口外牧地开垦。但那些土地丰饶广阔适宜农耕，雍正初年，派遣京城兵丁八百人到热河的哈喇河屯三处开创垦种，设立总管等官。不久设置张家口同知，将土地分为十分，每年耕种超过分的给予奖励，不到五分的处罚。到乾隆初年，热河东西共划定旗地约二万顷。古北口到围场原来没有民地，历年民人开垦滋生纠纷，于是命令分拨给旗户。不久，高斌请求恢复原状，朝廷同意。热河自从改设州县后，山场平原，讲求开垦种植，全都向蒙古交租，沿袭已久。那围场周围一千多里，有围场七十二个，设置总管一人，驻防旗兵一千人。

同治年间，采纳都统瑞麟的建议，展放开垦闲荒，以接济兵食，命令招纳富户承领，禁止侵占邻近民地，在红椿外划定界限设立卡伦。不久翼长贵山等人因阻挠获罪。当时全围已放垦一半，领荒的人逐渐侵占正围，于是命令河东西佃垦及偷垦的土地一律封禁，驱逐斥责私垦各户。那些侵入山坡沟岔、报领时隐瞒多报少的，从重查办。后来库克吉泰部署此事，将旗佃在围场外的隐地，拨补给围场内的民佃，使他们得以迁移安居，以清理围场界限。但委员处置不当，奸刁佃户聚众抗命生事，经崇实再次勘查，重新制定照册永远禁止已腾出的正围，瑞麟继任，仍不得要领。

光绪初年，御史邓庆麟列举积弊，不久定议举办京旗徙户开屯，后来确查热河五川荒地顷数，共二千三百多顷，平川地仅占一半，随即招垦，以押荒银抵充饷银。末年，都统锡良论开放围荒十事，大致是保留围座，编号目，增加荒价，杜绝揽售，事情都批准实行。

蒙古地区在康熙年间，喀喇沁等旗地，因为民人耕种而获利，常廉价招募他们，以致妨碍游牧。乾隆初年，也命令察哈尔蒙人、汉人互换居住，但杂居多年，户众开垦繁盛，难以迁回而且容易滋生事端，议论者多次称道驱逐斥退的便利。到嘉庆初年，土谢图汗各旗地，常有游民栖息。蒙人欠民债不能偿还，而贫民又苦于无处可归，于是为他们明确界限设定限制，不追究以前的过失，倘若将来私开一垄，增迁一人，就治所管盟长等人的罪，租税官府不过问，各札萨克自行征收。当时郭尔罗斯熟地二十六万五千多亩，粮四升为定率。到嘉庆十一年，开垦者接连不断，于是重申关禁，并谕令禁止私下与民人授受土地，违者台吉连坐。但流民私种已成习惯，不能阻止。起初命令归化种地人按照编甲例，每年上报户籍，而口外绥远等地，只允许单身商贩往来，携带家眷的禁止。后来科尔沁属达尔汗、宾图二王旗，卓哩克图、冰图二旗所招垦户，也都编入甲社，设置乡长。

道光十二年，盛京将军裕泰上奏科尔沁垦章八条：凡是写地必须用自己的名字，不得超过五顷；同一块地重复写给的，后户与前户均分；村屯有典给民人的，追回契约折价偿还；地主无力赎回，任由民人再种，限年抵还；年限满后只允许自己耕种，或租给原佃户，不得再典当或招人；民户交地后，可以自行踏勘闲荒，报局承种；蒙人种的熟地，不许租给人；界外民人开垦的也不许影射。都照拟实行。土默特牧场，原来任意开垦耕种，后来分余地给蒙人，每人一顷，但佃给民人种的很多。到道光十七年，命令蒙人收取押租，以其四成补助官用，其租息无业蒙人得四成，公家及本旗贝勒各得三成。同治七年，迁移喀喇沁越垦各户分别归入各旗。

光绪七年，创建乌里雅苏台垦田十顷六十亩为一屯，共七屯，浚渠、建房、牛只、籽种等费用，由官府补助。光绪八年，从库伦土著中选拔人员，在图什、车臣西部落学习试办屯垦，这是采纳喜昌的请求。当蒙古人口繁盛时，在不妨碍牧放的土地上开垦，称为牧地，又有租地、养赡地、香火地，都自己耕种自己出租。光绪九年，山西巡抚张之洞说：“丰镇、宁远二厅，归绥五厅，自从招垦蒙荒而户口日益增多，各处余荒，也常给无业佃民租种，其租税收入，除按规定给蒙古旗外，凡是开地基本、薪公、岁耗、弥补等一切费用，都取给于此，利益不小。”

光绪二十一年，奉天将军增祺请求丈放各蒙荒，副都统寿山也提出建议，而国子监司业黄思永请求开垦内蒙伊克昭、乌兰察布二盟牧地，盟长有认为妨碍其生计的，未能实施。这时晋边的丰镇、宁远垦民积聚数万户，而札赉特、杜尔伯特、郭尔罗斯陆续报垦，人们争相前往。察哈尔旗牧地及草场虽禁止私开，但自咸丰年间马厂弛禁，到近年越界抢占纷纭，客户和旗丁，诉讼不胜追究。光绪二十四年，都统祥麟于是说：“要想蒙地没有私垦，必须严厉治罪；要想蒙员没有私放，必须惩办奸商。”

二十八年，命令侍郎贻穀督办垦务，筹划察哈尔事务，提出几项扩充变通的措施，主要内容是“清理旧有垦地，招募新垦地。蒙古旗人的生计在于耕种而不在放牧。蒙古人对于地租，有的用于抵偿债务，有的私自占为己有，有的是一块地有多个主人，甚至有多份地租，狡猾的商人趁机包揽。应该由各旗总管详细清楚地呈报说明，交出土地开放，全部废除以前的地户、商总等名目，在两翼设立垦务公司，各旗先后试办。各盟旗如果顺从命令就给予奖励，抗拒拖延就惩罚。”于是伊克昭盟的郡王等旗，以及准噶尔，依次上报土地。杭锦、乌审反复不定，乌兰察布也心存疑虑，但最终都前来商议。绥远已经开垦和未开垦的土地，在乾隆初年就没有准确数字，到现在八旗的牧场，土地夹杂沙石，适宜耕种的地很少，民众观望。于是建议从将军以下都认领土地，为商民做引导。随后因为财政不足，创立了牛捐，并推广屯捐来继续。凡是丈量蒙古土地，五尺为一弓，二百四十弓为一亩，一百亩为一顷，每顷编号。察哈尔两翼，则每亩以三百六十弓，编号以五顷。札萨克图每亩则是二百八十八弓，十亩为一晌，四十五晌为一方。凡是蒙古旗的荒地价格，一半归国家，一半归蒙古旗。其中归蒙古旗的部分，从王、公、台吉到壮丁、喇嘛，按等级区分，各有应得的数额。凡是定额的土地称为排地，向来免除押租。生荒每亩收押租三钱三分，滋生地加倍。贻穀因为体恤蒙古人的艰难，所以每亩收押荒银二钱以外，只再加一钱，局用收取其中的六成，本旗收取四成。杭锦在后套靠近渠水的土地，押荒上等地每亩八钱，中等地七钱，下等地六钱。又说租额多就累及民众，少就累及蒙古，这个旗与那个旗难以强行相同，外蒙与内蒙不能一概而论，因此制定乌审、札萨克、郡王三旗的荒地价格：上等三钱，中等二钱，下等一钱。鄂托克、准噶尔两旗的土地分四等，另外设立中下等一则，鄂旗上等四钱，准旗上等六钱，中等四钱，以下都依次减少。乌兰盟的四子王、达尔罕、茂明安以及乌拉特后旗都是旱地，全部依照旧章。

三十四年，文哲珲弹劾贻穀败坏边疆局势，查办大臣鹿传霖认为他办理垦务有两大错误和四项罪责，于是策划了四条善后措施，说“荒地价格和丈量绳尺放宽，那么丈量放地就容易；想要多收地价，就应该先让原佃户继续耕种，减少年租而增加渠租，用这些租税充当渠费，渠道增加土地就增加，土地增加租税就增加，时间久了盐碱地都会变成肥沃土壤。”贻穀被逮捕囚禁后，信勤接替他。降低杭锦的荒地价格，上等地每顷九十两，其次依次递减五两，最下等地七十两。将乌拉特地区分为东、西、中三公。旱地押荒分六等，上等地每顷一百四十两，其次一百两，中等七十两，中次四十两，下等二十两，下下等十两。先提取三成的公费，其余一半归蒙古一半归公，全部依照规定。其中归蒙古的地租也分四等，渠地每亩每年征收渠租四分五釐。

科布多和乌兰古木试行屯垦，开始于康熙末年。当时参赞连魁陈述办理科布多属地新政，说“乌兰古木、巴雅特都是科布多属下的杜尔伯特牧地，应该广泛开展垦殖。科布多所属虽然积累沙漠，但札哈沁旗、明阿特左右翼各旗以及厄鲁特旗，各自靠近所属的河泊，沿河可耕种的田地很多，兴办垦殖巩固边疆，就在这里。”朝廷商议同意执行。至于乌梁海所属的布伦托海蒙古土地，从同治时期开垦屯田，颁发国库银十万两。后来李云霖因为办事急躁激化兵变，垦务中途停止。到这时修渠完成，将上渠的屯兵合并到下渠，听从他们的便利。阿尔泰旗高寒少雨，只建成了官屯四处、民屯一处。札萨克图王公旗的荒地，每晌上等四两四钱，中等二两四钱，下等一两四钱，都收取一成五的经费。凡是依次领地，熟地一百晌，必须附带生荒二百晌。王旗到十一年放地完毕，总共六十二万五千多晌。第二年，继续放出旗界山余的各种荒地，设置洮南所属的两个县。公旗自行招募的户称为红户，台吉壮丁等人私自招募的户称为黑户。洮南沿边的荒段放完后，河北的荒段，到宣统元年，共丈量十九万四千多晌。图什业图的蒙古荒地，也仿照札萨克图的成例。

热河的蒙古荒地，喀喇沁东旗已经成为肥沃良田，敖汉一半是贫瘠之地，巴林比较富饶。都统廷杰建议八项事宜，逐渐兴办。这些蒙古荒地中隶属于奉天属地的，大约放出八万九千多晌，而昭乌达盟的阿鲁科尔沁、东西扎鲁特三旗的可耕地，总共八千顷，上等每顷收价七十两，中等五十两，下等三十两。扎赉特蒙古旗新旧放荒总共六七万晌，设置大赉厅，清查出本旗蒙古屯四十七所，外旗五十九所，附近剩余荒地，每晌收押租一两四钱。当时又丈量科尔沁公旗的土地二十四万一千四百多晌，郭尔罗斯后旗沿江的土地看似荒芜但实际上肥沃，每晌加收公费三十两，蒙古地和学务各占一半。到这时开放完毕。第二年，城甸的剩余荒地也全部放完。长春本是前旗的蒙古地，共四十一万九千多晌。宣统二年，又放出新荒，用公费资助办理府属审判，拓展荒务以辅助新政。重新制定巴林的荒地价格，上等每顷七十两，中等五十两，下等三十两。达尔汗王旗的采哈新甸荒地分三等，上等每晌六两，中等四两，下等二两。两处共放出实荒六万二百多晌。三年，又放出达尔罕的洮、辽站荒，准备设置驿站通道。

青海向来是蒙古、番族的牧区，长期禁止汉人、回族人垦田，但土地肥沃适宜耕种的地方不少。以前年羹尧决定开垦屯田，调发北五省能种地的流放者前往布隆吉尔兴办垦殖。最后庆恕主持这件事，因为番族杂居，与纯粹的蒙古地不同，极力陈述了五项可虑之处。后来又劝导蒙古、番族各族交出土地，以资助拓殖，无论远近的汉民都可以领种，只杜绝回族，以遏制祸乱苗头。于是开局放荒，黄河以南出现荒地一万多亩，往北到五万多亩。又担心他们反复，招募足额兵丁，分别留下以镇慑他们。番地偏僻，山险峻且寒冷，只种燕麦和油菜籽，即使丰收，每亩收成不过一升四五，课税务必从轻，逐步推行。近地从光绪、宣统之际开始，议论垦荒尤其迫切，因为物力不易得，而大规模行动没有时机，希望土地不放弃利益，人员不有余力，大概还有待等待。

清丈芦苇洲田亩，先前允许在九江江边芦苇地执行，原定按下等则例起科纳税，此后芦苇洲征收粮税，普遍命令以一分以下为率。奉天广宁一带的荡田垦殖已经很久了，后来因为将军弘晌的建议，开垦鹞、鹰二河的荡田三十八万二千多顷，命令三年后升科纳税，五年后丈量。而牛庄等处的苇塘，近年河道改移荒地出现，苇商大半私下开垦，往往引发争端，先后制定变通章程，与旧有的放荒惯例大不相同。不久又丈量放出了凤凰、岫岩、安东的苇塘大约十万亩，按地编号，制作鱼鳞图册，这件事在光绪末年。江南的苇营草地，向来由大河卫子领垦纳租，而江北则设置樵兵防备河务，左右两营，在海州、阜宁之间，共地八千五百多顷，而后续干涸新涨的不在内。自从河道改变后，樵兵虚设。宣统时部议裁汰，改为放荒，任人出资承业。

自从光绪中期，御史曾忠彦上疏请求振兴农学，特别设立农工商部，专门负责其职责。多次诏令天下官吏，讲求清理荒产，作为振兴的资本。宣统初年，部里上呈农林推广二十二项事宜，开始于筹款办荒，而平坦地区适宜开垦田地，山坡零星边远地区适宜种树，责令有关部门各自在其境内测验气候和土性，列表绘图，荒地价格是否免除，升科纳税的缓急，分等厘清，并通过考核官吏编报成绩，来施行政绩奖惩。又制定种树和行水的奖励专门条例。等到革命形势成熟，没有完全兴办的事，还确实不少。

讲到营田水利。圣祖时，开垦天津荒地一万亩作为水田。世宗在滦州、蓟州创办营田，设立营田水利府，命令怡亲王主管其事。怡亲王与大学士朱轼汇总上报四则事例。不久在天津等属地分设四个营田局，由专职官员领导。根据地势疏浚河流修筑圩田，建闸开渠，民众愿意耕种的，官府提供工本，招募江浙老农，给予月薪，教他们耕种收获，第二年，得到熟田一百五十多顷。到雍正七年，营成水田六千多顷，虽然花费资金无数，但行之有效，可惜功业未竟，后来逐渐废弛。只有磁州的沟渠如故，每年常获丰收。

高宗命令直隶总督李卫修治水田，又派遣大理卿汪漋总管江南水利工务，南北同时经营。不久高斌说桑乾河两岸可以开挖大渠，引水种植稻田，被采纳。嘉庆末年，命令方受畴筹划直省水利，并告诫山东、山西、河南也在各自境内筹办措施。但还有人说直隶难以推行水田。百年以来，李光地、陆陇其、朱轼等人都详细论述直隶水田的利益，林则徐的拟开近畿水田奏疏尤其恳切中肯。由于财政困难议论受阻，始终没有畅行。此后僧格林沁在大沽口属地捐资兴修水利，得到稻田四千二百多亩，崇厚接续他，连年劝垦盐水沽也颇有成效。其后周盛传镇守天津，兴修水利，建成稻田六万多顷，土壤湿润收获丰饶，至今受益。

同治时，陕西西安、同州等属设立机构清理荒产，兴办营田。到光绪中期，逐步招募开垦到三万四千多亩，改机构为所，由州县管理。当时直属营田一半荒弃，山西连年灾荒，台臣夏献馨、唐树楠、彭世昌、刘瑞祺等先后上疏谈论水利，华?军也陈述八项事宜。直隶总督王文韶说“减轻租价以体恤民艰，疏通沟渠以便利水道，那么乐于垦田的人就多”，因此天津营田征收租税达到四万九百多亩。山东巡抚张汝梅也请求疏浚河道，清理沟渠，以兴修水利作为农政的根本；陕甘总督升允则请求在陕西招募水利新军左右两旗，将来拨归屯所，授给土地让他们耕种，以扩大屯政。其后奉天因为东西辽河、大凌河等河流没有点滴水利，也奏请确定采用内地引渠灌地等方法，先从小河支流开凿渠道试办。