备御六

唐德宗贞元三年四月庚申日下诏说：外族入侵者虽然退去，但边疆治理仍然令人忧虑。安定边疆的策略，必定要有好的计策。分别委托常参官写出自己的见解，密封进呈。每次朝会之日，三四人陈述利弊。

七年二月戊戌日下诏说：平凉地处四通八达的要冲，位于北地的要害地区。泾原节度使刘昌请求在这里筑城，分兵驻守，确实是为了遏制其要冲，保卫边疆。平凉原来是原州的属县，在州西一百五十里。现在统率各路军队筑城，度支转运粮饷很快就完成了。于是分兵戍守，这个地方处于交通要道，得到了防守稳固的要领。兵器粮食颇为丰富，百姓得以安居。八年，中书侍郎陆贽主持政事。自从河陇被吐蕃侵占以来，西北边境常用重兵守备，称之为防秋，都是河南、江淮各镇的军队。换防往来，士卒疲于兵役。陆贽认为中原的士兵不熟悉边地事务，在抵御敌人作战时常常失败。又苦于边将名目太多，各军统制不统一，紧急时无法应对敌人，于是上疏论述这件事说：我纵观前代史书，都说镇抚四方夷狄是宰相的职责。我不自量力，屡次胆敢进言，确实是因为备边御戎是国家大事，治理军队、充足粮食是防御的根本大计。军队不治理就没有可用的士兵，粮食不充足就没有可守的城池。治理军队在于设置得当，充足粮食在于敛取和引导有方。陛下有幸听取我的愚见，先致力于积蓄粮食，百姓没有增加赋税，官府没有耗费钱财，就坐等边粮储备超过百万。各镇收购粮食现在已接近结束，分别储存在军城，以防备紧急情况。即使有敌寇侵犯的忧患，也一定没有缺乏的顾虑。遵守这些成规作为永久制度，经常收取多余的费用，增加对边境农业的资助，那么再过两年，可以积累起十万人三年的粮食了。充足粮食的源头大致达到了，但治理军队的方略还不精妙。我冒昧尝试筹划，希望供您参考。我认为戎狄为患自古就有，关于制服的方法、得失的议论，都详细记载在史籍中，可以陈述。大致上，主张安抚怀柔的人说：没有德行就不能教化边远地区。却不知道威严不树立，德行就不能驯服他们。喜欢武力的人说：没有军队就不能降服凶悍的敌人。却不知道德行不修养，军队就不可依靠。致力于和亲的人说：缔结盟约可以和睦邻邦。却不知道我们结盟，而他们又解除了。赞美长城的人说：设置险要可以巩固国家，抵御仇敌。却不知道力量不足、百姓不堪忍受，险要也不能拥有。崇尚征伐的人说：驱逐阻挡可以禁止侵略暴力并节省征役。却不知道军队不精锐、壁垒不完备，那么阻挡不能取胜，驱逐不能使其离开。议论边防的要旨大致都在这里。虽然互相讥讽评论，但各有偏向。听一家之说，则道理和例子可以验证；考察历代所行，则成功失败效果不同。这是因为用常规的道理来驾驭不同寻常的形势，拘泥于己见而忽视所遇到的时代。中原有盛衰，夷狄有强弱，事机有利害，措置有安危，所以没有固定的亲附，也没有常胜的方法。夏后氏因安抚戎狄而圣明教化昌盛，古公亶父因躲避狄人而王业兴起，周朝在朔方筑城而猃狁被驱逐，秦朝修筑临洮长城而国家覆灭，汉武帝征伐匈奴而留下悔恨，唐太宗征讨突厥而获得安定，汉文帝、景帝采取和亲政策却不能消除当年的祸患，汉宣帝、元帝广行安抚接纳而足以保持几代安宁。由于中原的盛衰形势不同，夷狄的强弱不同，事机的利害不同，措置的安危不同，知道事理而不度量时势就会失败，顺应时势而不失去分寸就会成功。形势变化不同，怎么可以专一呢！在中国强盛、夷狄衰微时，他们能够屈膝称臣、归心受制。拒绝他们就会阻碍其向往教化，威慑他们又类似于杀降，怎么能不加以存抚，接近并安抚他们呢？又如中国强盛、夷狄衰微，但他们却背弃信义、破坏盟约、蔑视恩德、肆意作恶。劝导他们不改变，责备他们不惩戒，怎么能不乘乱推翻他们，使人休息、巩固边境呢？当遇到中国丧乱衰弊、夷狄强盛之时，图谋对付他们，则事端尚未萌发；防御他们，则我力不足。怎么能不卑词降礼、相约友好、通和依附，以亲情纾解他们的交祸？纵使不一定可信，但至少没有大举入侵。虽然这不是御戎的良策，也是时事所迫不得已而为之。倘若夷夏之势强弱相当，安抚他们不安宁，威慑他们不平静，力量足以自保但不足以出击，那么就得设置险要以固守，训练军队以等待敌寇。敌人来了就征伐以阻止其深入，敌人走了就驱逐并警戒不要远追。虽然是安边的良好图谋，也是势力不得不如此。所以夏朝的安抚、周朝的抵抗、唐太宗的平乱，都是乘着时势而利用其形势。古公亶父的避狄、汉文帝景帝的和亲、唐高祖的降礼，都是顺应时势而不失其分寸。秦始皇的长城、汉武帝的穷兵黩武，都是知道事理而不度量时势的做法。如果遇到敌人气焰嚣张的形势，却实行安抚的方略，就会受到侮辱而不被听从。乘着可以攻取的条件，却怀着畏惧躲避的心态，就会失去时机而养成敌寇。有驱逐的力量，却采用和亲的计谋，就会显示软弱而劳费财物。当应该投降屈服的时刻，却致力于征伐的策略，就会招来祸患而危险。所以说：知道事理而不度量时势就会失败，顺应时势而不失去分寸就会成功。因此没有固定的规则，也没有常胜的方法。得失的效果明显，难道不是这样吗？至于观察安危的大势、计算成败的大要、应对百代的变化，这大概是有方法的。其关键在于失去人心、肆意妄为就必然失败，任用贤人、顺从众意就必然安全。这是古今相同的道理，情理是一致的。国家自从安禄山作乱、肃宗中兴以来，撤除了边防以安定中原，借助外族威势来平定内难。于是吐蕃乘机吞噬，贪得无厌；回纥自恃功劳，侵犯也很严重。中国来不及整顿军队四十多年，使伤亡的遗民力量耗尽、蚕织人力枯竭。西边输送贿赂财物，北边进贡马匹财物，尚且不足以堵塞他们的烦言、满足他们的骄志。又远征兵士、列戍边疆，仍然不能阻止他们的奔冲、制止他们的侵侮。小规模入侵就掠夺百姓，大规模深入就震惊京畿。当时议论安边策略的人，大多致力于困难的事而忽略容易的事，勉力于短处而忽略长处。于是使得容易和长处的方面推行了却不得要领，困难和短处的方面图谋了却功效不成。忧患未消除，原因就在于此。制服敌人、行军作战，必须度量事势。势有难易，事有先后。力量大而敌人脆弱，就先攻其困难之处，这是所谓夺人之心，暂时辛劳而永远安逸。力量小而敌人坚固，就先攻其容易之处，这是巩固国家的根本，观察形势而后行动。近来遭受多事之秋，人民劳苦未愈，却想要大举出兵，深入敌境，收复被侵占的土地，攻打坚固的城池。前面有胜负难测的忧虑，后面有粮饷运输不继的祸患。倘若失败，正好会开启敌人的野心而挫伤国威。用这种方法来求得保国安边之策，可说是没有度量事势而致力于困难之事了。上天的授予各有分限，事物没有全功；大地产出各有所宜，事物不能全利。所以五方的习俗，长短各不相同。长处不可超越，短处不可企及。勉力于短处而对抗敌人的长处，必然危险；利用长处而攻击敌人的短处，必然安全。强者以水草为居住地，以射猎为饮食来源，多马且便于驰突，轻生而不以败亡为耻，这是戎狄的长处。戎狄的长处正是中国的短处。而想要增加兵员、乘骑，角力争斗，在野外驰骋交锋，在寻常之间决命，作为御寇之术，可说是勉力于短处而较量长处的做法。致力于困难之事，勉力于短处，劳费百倍，最终无成。即使偶然成功，也很快自行废弃。难道不是违背天授、违反地产、亏失时势、违背物宜吗！要想去危就安、节省费用，在于谨慎守护容易之处，精心利用长处而已。比如选择将吏来安抚百姓，修明纪律来训练军队，宣扬德行来辅助威严，亲近近者来怀柔远者，禁止侵扰暴行来彰显我们的信义，抑制攻取的议论来安定敌人的心意。他们求和就善待而不和他们结盟，他们为寇就严加防备而不致力于报复。这是当今容易做到的事。轻视武力而重视智谋，厌恶杀戮而喜好生存，轻视利益而重视人民，忍受小害来保全大局，安定居处而后行动，等待时机而后行事。因此修缮疆界，防守要害，挖掘壕沟，修筑壁垒，严谨禁令，明察斥候，务农来充足粮食，练兵来蓄积威势。不是万全不谋划，不是百胜不战斗。敌寇小规模来犯就张大声势来阻止其进入，大规模来犯就谋划其大军以拦截其归路。据守险要来乘机攻击，用多种方法使其失误，使其勇力无从施展，民众无从使用，抢掠不到东西，进攻不能前进，前进有腹背受敌的忧患，后退有首尾难救的祸患。这就是所谓乘其弊，不战而屈人之兵。这是中国所擅长的。我们的长处正是戎狄的短处，我们容易做到的事正是戎狄难以做到的事。以长制短，就用力少而见效多；以易敌难，就财力不匮乏而事情迅速成功。舍弃这些不努力，反而被敌人乘机，这就是所谓倒持戈矛，把柄授给敌人。现在这些方面都努力了，但守备还不稳固，敌寇还未被惩处。其病根在于谋略没有固定用途，众人没有一致听从。所任用的不一定是人才，人才不一定被任用。所听闻的不一定真实，真实的不一定被听闻。所信任的不一定诚实，诚实的不一定被信任。所实行的不一定得当，得当的不一定实行。因此导致措置不合常规，课责缺乏标准。财力因兵员众多而匮乏，力量因将领众多而分散，怨恨因分配不均而产生，时机因遥控而丧失。我请求为陛下粗略陈述六点失误，希望明主谨慎听取并仔细考察。我听说工匠要做好他的工作，必须先磨利他的工具。武将要战胜他的敌人，必须先训练他的士兵。训练士兵中，用途又有不同。用在救急时，就要权宜来缓解危难；用在临时对敌时，就要权宜以应对时机。所以事情有便利之处就不拘泥于常规，谋略有奇诡之处就不顺从众意，进退生死只听从将领的命令。这就是所谓攻讨之兵。用在屯戍时，就要图谋长久，形势不同就要从权。不符合物理就不会安宁，不符合人情就不会坚固。人的常情是：有利可图就会勤勉，习惯了就会安定，有亲戚牵挂就会珍惜生命，顾及家业就会忘记死亡。所以可以用道理和术数来驾驭，而不能用法律和制度来驱使。这就是所谓镇守之兵。要想防备边疆、抵御戎狄，不是一朝一夕的事，当然应当选择镇守之兵来安置。古代善于选署的人，必定度量其性情习惯，辨别其水土适宜，观察其技能，了解其好恶，使用其力量而不违背其本性，整齐其风俗而不改变其适宜，引导其长处而不责备其不能，禁止其错误而不使其处于不欲之境。而且分类其部伍，安定其家室，然后能使他们乐于居处，安定其志向，加强其气势，缔结恩情。用恩惠安抚他们，就会感激而不骄纵；用威严面对他们，就会整肃而不怨恨。不用督促考核而人人自动效力，施行禁令而众人自然不背叛。所以出动就有足兵，居处就有足食，防守则坚固，作战则强大。其方法没有别的，就是便利人情罢了。现在分散征调士兵，分守边疆，更替往来作为守备。这是不度量性情习惯，不辨别水土适宜，要求他们所不能，强迫他们所不欲，只求数量多而不考察用途，想要用力而不体察其情。这可以作为仪仗卫士的仪式，而无益于备御的实际。为什么呢？穷边之地，千里萧条，寒风刺骨，惊沙惨目，与豺狼为邻，以战斗为游戏。白天荷戈而耕，夜晚倚烽而望。每天有被劫掠的忧虑，永远没有休息娱乐。土地恶劣，人民勤劳，在这里最为严重。如果不是生在此地、习惯此风，从小看到、长大习惯，不见乐土而不搬迁，就很少有人能安居而适应敌人。关东之地，百物丰富殷实。从军的人尤其受到优养，习惯于温饱，沉溺于欢乐安康。相比边陲，如同不同天地。听到绝塞荒僻之地的艰苦，就会辛酸动容；听到强悍蕃虏的名声，就会惊惧丧气。却让他们离开亲族，舍弃家园，甘受其辛酸，抵抗其惊惧，想要他们为之效力，不也太疏远了吗！况且又有休代时期，没有统驭的将帅。对待他们如同骄子，姑息如同雇佣。进用时不用成功来激励，退不用严法来处罚。他们来的时候，都带着感激的神色，停下来却没有坚定的心思。屈指计算归期，伸头等待供养。侥幸的人还担心还期延迟，常常担心戎狄充斥，王师受挫，就会乘其离乱，沿路东逃。情志尚且如此，能得到什么呢？平时就消耗资财来供养浮冗的人众，临难就丢弃城镇来动摇远近人心。其弊病难道只是无益吗？还将有所困扰。又有触犯刑律被流放到军城的人，本意是想增加户口、充实边境，同时让他们效力自赎。但这已经是不良之辈，加上怀念乡土之情，思乱幸灾，又比戍卒更坏。只会烦扰防卫，实在无望于功绩。虽然前代有时这样做，但绝不是良策可以遵循的。又有掌握兵权的将帅，自身不亲临边境，只分派偏师来守卫疆场。大概军中精壮锐士，主帅按规定挑选跟随自己，而将疲弱之士配给各镇。节将既然在内地，精兵只用于维持秩序，于是让守要御冲的任务常常落在寡弱之辈身上。敌寇每次到来，力势不支。进入壁垒的才够关闭城门，在野外的全部遭到劫掠，任凭他们蹂躏、搜刮。等到都府听说，敌人已经得胜返回了。安边的根本在于兵员。如此可以说是措置不合常规。赏赐用来表示鼓励，惩罚用来显示惩戒。鼓励来勉励有功，惩戒来威吓不敬。所以赏罚对于驾驭众人，如同绳墨对于曲直，权衡对于轻重，车轭对于行车，缰绳对于驯马。驾驭众人而不用赏罚，就会善恶混淆，才能无法区分。用之不当、功过不分，就会奸诈的人得宠，忠诚的人被排挤。如果这样，即使聪明可以依靠，但法度没有章法，那么用与不用，其弊病是一样的。近来大权下移，朝廷失去纲纪。将帅的号令不能推行于军中，国家的典章也不能施用于将帅。彼此相安姑息，混度岁月。想要赏赐一个有功的人，反而担心无功者不安；想要惩罚一个有罪的人，又顾虑同党担忧。罪行因隐忍而不揭露，功绩因嫌疑而不赏赐。姑息之道以至于此！所以使忘身效节的人受到中外讥讽，率众先登的人被士兵怨恨，丧师辱国的人没有愧畏之心，缓救失期的人自以为有才能。褒贬既然缺失不行，称誉和诋毁又纷乱相混。人们虽然想行善，但谁能为他们做到呢？况且公正忠诚的人，坚持自己而不求于人，反而遭受困厄；败事挠法的人，行为卑劣而苟且谄媚众人，照例获得优待推崇。这就是义士动心、勇夫解体的原因。

又有遇到敌军而所守的防线不稳固，提出的谋略而没有成效，将帅们以物资粮食不足为忧虑，有关部门又以供给没有短缺作为辩解。既然双方互相争执证据，按理应当辨明是非，朝廷却每每含糊其辞，从不彻底追究是非曲直。有理的一方忍气吞声无处申诉，诬告好人的人欺瞒君主而不感到羞耻。如此统御众人，可以说考核赏罚失去了标准。考核赏罚失去标准，处理事务违背常理，将领无法竭尽自己的才能，士兵不能使出全部的力量，军队聚集虽多，临阵作战却无法前进。敌人每次越境横行，如同进入无人之地，我军互相推诿依赖，无人敢去阻挡。虚张敌人的声势向上报告，就说“兵少不能抵挡”。朝廷不加审察，只知一味征发兵员增添兵力，对防御备战没有帮助，反而加重了供应军需的弊端。乡村百姓日益损耗，征敛索求日益繁多，用编户齐民倾家荡产的财物，加上有关部门盐、税、酒的利润，搜刮来的收入一半都用于边防开支。如此用度，可以说是财力因兵员众多而匮乏了。

如今四方夷族中最为强盛、对中国造成很大威胁的，没有比吐蕃更大的。但吐蕃全国能打仗的士兵，只不过相当于中国十多个大郡而已，他们内部的忧虑和外部的防备，也与中国没有区别，能够侵犯边境的次数其实很少。而且，他们的兵器并不锋利，铠甲也不坚固，不谙兵法谋略，技艺也不敏捷。可一动，中国就畏惧他们人多而不敢抵抗；一静，中国又害怕他们强大而不敢侵犯。这是什么道理呢？确实是因为中国的指挥调度有多重部门，而吐蕃的统帅却是专一集中的缘故。统帅专一，人心就不会分散；人心不分散，号令就不会不统一；号令统一，进退就可以整齐；进退整齐，动作快慢就能随心如意；快慢如意，就不会错过战机；不错过战机，气势自然雄壮。这就是能以少为众、以弱为强，变化开合都在股掌之内，如同手臂指挥手指、心控制形体一样。如果任用的人得当，那还有什么敌人不能战胜？反之，指挥调度有多重部门，人心就不统一；人心不统一，号令就无法执行；号令无法执行，进退必然困难；进退困难，快慢就会失当；快慢失当，就会错失战机；错失战机，气势自然衰落。这就是把勇气变成胆怯、把众志成城变成涣散软弱，涣散分离的现象在战阵之前就已经显现。这好比一个国家有三个君主、十只羊有九个牧人，想要整齐严肃，怎么可能呢？

开元、天宝年间，控制西北两蕃（吐蕃、突厥）的只有朔方、河西、陇右三个节度使而已，还担心权力分散，有时让他们兼任统领。中兴以来，来不及对外征讨，把四镇侨置于安定，把陇右暂时附属于扶风，所面对的西北两蕃，也只是朔方、泾原、陇右、河东四个节度使而已。关东的戍卒到来，就归属他们。虽然委任的将领未必都称职，但处置安排还保存着原有的制度。自从近来逆贼引诱泾、陇的部众，叛军怀光又割裂了朔方军队，经过诛杀消灭，所剩无几。而且，又将朔方的土地分割，设立军府、拥有旌节节钺的使者共有三个。其余镇军，数目将近四十个，都承受特诏委任，各自派遣中贵监军，人人得以互相抗衡，没有隶属关系。每次等到边关告急，才命令他们合计用兵，既没有兵法指挥，只以客礼相待。这就像从容地拯救溺水者、作揖谦让地救火，希望不发生危险，固然很难了。

军队是以气势为用的。气势聚集就强盛，涣散就削弱；力量聚合就有威势，分散就弱小。如今边防军队气势弱小，力量涣散。如此建军，可以说是力量被将领过多所分散了。治军的关键，在于均衡协调。所以军法没有贵贱的差别，军粮没有多少的不同，这是为了统一将士的志向而使他们竭尽全力。如果要想激励他们的意志、勉励他们的技能，就应当考察他们的才能、比较他们的勇气、衡量他们的劳逸、揣度他们的安危，明确申明训练和淘汰的优劣等级，作为衣食供给的等级标准，使有能力的人努力争取，没能力的人自动放弃。虽然有厚薄的差别，却没有怨恨不满。这就是所谓“日省月试，供给与功劳相称”，像秤和斗一样对物品没有私心，万人都能安于自己的本分而心服。

如今边境穷困之地，长期镇守的士兵，都是百战创伤之余，终年辛苦至极。比试他们的技能，则训练有素；衡量他们的处境，则孤危艰险；考察他们的服役，则劳苦；看他们面对敌人，则勇敢。然而发给他们的衣服粮食，只够自身使用，往往还要分给妻子儿女，常显露出受冻挨饿的神色。而关东的戍卒，一年一换，不安心于危城，不熟悉军备，害怕应敌，懈怠服劳。然而发给他们的衣服粮食，优厚超过等级，再加上茶叶药物的赏赐，还有蔬菜酱醋的补贴。丰裕和困窘对比，悬殊极大。还有的本来不是禁军，而本是边兵，将校们诡诈地编造谄媚之词，请求远隶神策军，不离开原来的驻地，只改虚名。但这样一来，他们的粮饷赏赐，就有百倍的增加。这就是同类人愤恨、忠良之人忧叹、疲惫百姓流亡、经费偏废匮乏的原因。同样的事情，待遇却不同，这是人之常情所不能甘心的。何况弄虚作假的人粮饷丰厚，成绩技能低劣的人衣食优厚，人们心中不忿，谁能没有怨气？不成为叛军首领就已经值得称赞了，却想让他们协力同心来抵御敌寇，即使有韩信、白起、孙武、吴起那样的将领，我料定也一定不能做到。如此养兵，可以说是怨恨产生于不均了。

凡是想要选任将帅，一定要先考察他们的品行能力，然后指明授予他们的方略，告诉他们委任的事情，让他们自己揣度可否，自己陈述规划。需要某种甲兵，借助某人参谋佐助；要若干兵马，用若干物资粮食；在何处驻军，何时取得成效；从始至终的要点，都让他们经营筹划。然后观察他们的计谋，比较他们的声名与实际。如果认为才能不可取、言论不可行，就应当在最初就退掉他们，而不该在以后留下忧虑。如果认为志向气量足可任用、方略可以施行，就应当在最终要求他们达成，而不该在中间掣肘。这样的话，怀疑的人就不任用，任用的人就不怀疑。在选拔人才上劳神，在委任之后端坐拱手。既然委任了任务，既然满足了他的要求，就必然可以考核他的不称职，实行赏罚。受赏的人不认为是滥赏，受罚的人无话可说。付与授予的权力专一，苟且应付的心思自然消失。所以古时候派遣将帅，君主亲自推着车子命令说：“从国门以外，将军自行决断。”又赐给斧钺，也令其专断。所以军中的礼仪不进入国中，国中的礼仪不进入军中。将在军中，君主的命令有时可以不接受。确实是认为机宜不能从远方决定，号令不能有两个来源。从来没有委任不专一，却希望他能克敌制胜的。

自从近来，边防军队的撤离或进攻，决断多出自皇帝的意旨。选拔将领，先求容易控制，增加他的分部来分散他的力量，减轻他的任务来削弱他的志向。虽然有所惩戒，但也有所失误。于是导致分阃责成的大义被废弃，战死尽忠的志气衰退。一次听从命令，两次也听从命令，违背军情也听从命令，不合事宜也听从命令。如果设置的将帅只求顺从无违，那么这样是可以的；但如果志在平定叛乱、靖难安邦，那就不行。两国接壤，两军对峙，战机的到来，间不容发。蓄谋等待，还怕错过；临到时机才开始谋划，本来就已经疏忽了。何况千里之远、九重之深，陈述的困难难明，听览的不一。想要事情没有失策，即使是圣人也做不到。假设谋虑能周全，但权变来不及；敌人驰突，快如风飙。驿使上奏，十天半月才回复。守土的人因为兵少不敢抵抗，分镇的人因为没有诏令不肯出兵。拖延之间，敌军已经奔袭逼近，等到救援未至，各自只好闭垒自保。牧马屯牛，全被掠夺杀戮；农夫村妇，全部成为俘虏。虽然诏令各镇发兵，却只以虚声应援，互相观望，无人敢去拦击。敌人既已掠夺完毕退回，这才陈功告捷。其败丧则说成一百只剩一个，其擒获则说成一百变成一千。将帅既庆幸于有权掣制，在朝廷不担忧罪责。陛下又认为大权由自己掌握，不追究实情。如此用兵，可以说是战机失于遥制了。

治兵而处置失当，驭将而赏罚失度，用度而财力匮乏，建军而力量分散，养兵而怨恨滋生，用兵而战机错失。这六条，是边疆的蛀虫、军队的恶疾。蛀虫不除，却只增加粪肥灌溉；恶疾不治，却姑息地喂以滑润甘甜，这只能助长病害、加速灾难。想要庄稼丰收、肤体丰满，是不可能了。

臣愚昧，请求应该罢除各道将士轮流番替防秋的制度，按照原有数目分为三部分：其中一部分委托本道节度使招募少壮愿意驻守边城的人，将他们迁往边城；另一部分，本道只供应衣粮，委托关内、河东各军州招募蕃汉子弟愿意从军守卫边疆的人，供给他们；又一部分，也令本道只出衣粮，像给应募之人那样，来资助新迁之人的家业。又令度支在各道公平购买耕牛，并雇请工匠到各军城修造器具。招募的人到达后，每家给耕牛一头，又给种田、水火器具，都令完备。初到的年份，给家口两人的粮食，并赐种子，鼓励播种耕作。等过了一年成熟，让他们自给自足。若有剩余粮食，官府平价收购，各给加倍价钱，奖励营田。这样既停止了轮换征发的烦扰，且没有侥幸逃避的弊病。敌寇来了，则人人各自为战；农时到了，则家家尽力务农。这样，兵不得不强，粮食不得不充足，与那些倏来忽往的戍卒，岂可同样而论呢！

臣又认为应选择文武能臣一人为陇右元帅，所有泾、陇、凤翔、长武城、山南西道等节度管内兵马，全部归属他；再选择一人为朔方元帅，所有鄜坊、邠宁、灵夏等节度管内兵马，全部归属他；再选择一人为河东元帅，河东、振武等节度管内兵马，全部归属他。三位元帅各自选择临近边境的要会之州作为治所。现有设置的节度使中不重要的，按照便利就近合并。只有元帅可以设置统军，其余都停罢。三位元帅辖区内，太原、凤翔等府及各郡户口较多的，谨慎选择贤良的官吏担任尹守，对外服从军令，对内督促农事，使其供应军粮，以壮大军府。治兵的方略已经得当，选帅的授任已经明确，然后减省奸滥虚浮的费用来丰裕财用，制定衣粮等级的制度来调和众人，推重委任之道来发挥其作用，严明赏罚的典章来考核其成效。而且，谨慎地保持中国之所长，谨慎地施行当今之易行，那么八利可致，六失可除。如此，夷狄不威服、疆场不安宁，是没有的事。诸侯遵循法度，庶类服从，如此而教令不行、天下不理，也是没有的事。以陛下的英明，人心的思安，四方的稍得休息，两寇（吐蕃、回纥？）的刚安静，加上连年丰收，各地积粮，这正是上天赞助国家，可以建立制度、垂示统绪的时候。时机不会长久停留，事情不能常兼得，已经过去再追悔，虽悔也无及。明主不以言论为罪，不因人废言。我尽陈狂妄愚钝之言，只希望您审察选择。

皇帝非常赞赏采纳，下诏优厚褒扬。

贞元九年三月辛酉日，将要修筑监州城，下诏说：“设险守国，易经垂文；有备无患，先王法典。何况修复旧制，安定国家边疆，按甲息兵，必在于此。监州地当冲要，远在朔方边陲，东达银夏，西援灵武，紧邻延庆，保卫王畿。过去城池失守，防备没有依据，千里亭障，烽燧不接；三隅要害，役戍勤苦。若不兴师动众，修缮壁垒，设置攻守之具，务耕战之方，则封内多忧，诸华屡警，由中及外，都不得安宁。深谋远虑，岂能忘食？只是以我薄德，至化未孚，既不能恢复前古的疆域，致使四夷守边，与其临事而重扰，不如先备而即安。因此弘永久之谋，修五原之垒，使边城有守，中夏克宁。不有暂劳，谁能永逸？应令左右神策军及朔方河中陕邠宁庆兵马副元帅浑瑊，朔方灵监丰夏绥银节度都统杜希全，邠宁节度使张献甫，左神策行营节度使邢君牙，夏绥银节度使韩潭，鄜坊丹延节度使王栖曜，振武麟胜节度使范希朝，各于所部简择马步将士，合计三万五千人，同赴监州。左神策将军兼御史中丞张昌宜充右神策军监州行营节度使，权知监州刺史兼御史大夫杜彦光可监州刺史兼御史大夫。所有版筑及缘修城杂役等，共取六千人充役。其余将士皆列布营阵，戒严设备，明加斥候，以警不虞。其修城版筑功役将士，各赐绢布有差。其监州防秋将士，三年满与代，更加给赐，仍委杜彦光具名闻奏，悉与改转。其防遏将士等，毕事便令旋归，仍赐布帛有差。其诸军吏士，都赐帛七千匹。朕情非为己，志在靖人。咨尔将相之臣、忠良之士，输诚奉国，陈力忘劳，克茂功勋，永安疆埸。必集兵事，实惟众心。各相率励，以副朕意。”此前贞元三年，监州被吐蕃攻陷，毁城而去，从此塞外无保障，灵武势孤，西逼鄜坊，甚为边患，所以下令修城，二十天就完成了。又诏兼御史大夫屯子遂统兵五千，兼御史中丞史履澄、杜彦光之众戍守。这一役，皇帝念将士之劳，厚令度支供给。又诏泾原、剑南、山南诸军深讨吐蕃以分其力，因此筑城期间，敌寇没有来犯。完工后，中外都称贺。

贞元十三年正月辛夕日，凤翔邢君牙奏请于陇州西七十里的平戎川筑城，以备西戎，名为永信城。壬寅日，吐蕃赞普派使者农索昔携带表章请求修和好，边将上报。皇帝因为其豺狼之心，多次辜负恩信背弃盟约，不接受表状，任其使者自行返回。

贞元十七年七月戊寅日，吐蕃侵犯监州。己丑日，攻陷麟州。诏令西川节度使韦皋分遣偏将率领步骑二万，出成都西山，南北九道并进，直逼栖鸡、老翁、故维州、保州、松州诸城，以缓解北边压力。

宪宗元和元年秋季七月初一，宰相杜佑上疏说：我看到近来党项与西戎暗中勾结，多次有投降的人指出他们的行径，而朝廷公卿在廷议中认为确实应当谨慎用兵，说戎人侵犯，应增加士兵拦截他们的暴行。这大概是不了解事情的关键，只是普通人的常见议论罢了。蛮夷扰乱华夏，唐尧虞舜时就已经如此；周宣王中兴时，猃狁为害，只命令南仲前往朔方筑城，将他们驱逐到太原，到边境就停止，实在是不想使中原疲敝、激怒远方夷族。秦国平定六国后，依仗兵力，北筑长城抵御匈奴，西逐诸羌出塞外，劳民伤财，结怨引发祸乱，中原未定，白丁竞相起事，海内动荡，实际上产生了谪戍之患。汉武帝凭借文景时期的富庶，命将兴师，导致户口减半，最终下哀痛之诏，停止屯田轮台，前代史书还称赞他迷途知返。圣王治理天下，只求安抚百姓，西至流沙，东到大海，南与北也只推行声教，不把远方物产视为珍宝，不求远方进贡，怎能疲惫国内而侍奉外族，最终得少失多？所以前代进献忠言的臣子，都有辅佐君主的建议，如淮南王请求停止对闽越用兵，贾捐之愿意放弃朱崖之地，安危利害，在史书中清清楚楚。过去冯奉世假托汉帝诏令攻打莎车，将莎车王首级送到京师，威震西域，汉宣帝非常高兴，商议加封爵位土地作为赏赐，萧望之独认为假托诏命违抗君令，虽有功绩不可作为榜样，恐怕后世奉命出使的人争相发兵，为国家生事。他论述明白，建议得以施行。国家自天后以来，突厥默啜兵强气勇，多次侵犯边城，为害甚重。开元初年，边将郝灵筌亲自捕捉斩杀了他，将首级传送到朝廷，自以为功劳举世无双，坐等封赏。宋璟为宰相，担心武将邀功为国家生事，只授予他郎将之职，从此直到开元盛世，无人再议开边，中原安宁，外夷也平静。这些都是成败可征、鉴戒不远的例子。而且党项是小蕃，杂居中原，本应感激我朝恩德，应当示以安抚。近来边将不廉洁，多有侵夺，或贪图他们的良马，或掠夺他们的子女，索取贿赂和方物，征发他们为役徒，怨苦既多，叛亡随之而起，有的与北狄通使，有的与西戎侵犯边境，事出有因，应当惩戒革除。《左传》说：远方的人不归服，就修治文德来招引他们。《管子》说：国家不要派遣勇猛之人去边境。这确实是圣哲知微见著的远略。如今戎人强盛，边防未实，确实应当谨慎选择良将，告诫他们修缮完备，使其保持诚信，杜绝求取，以示怀柔。来则惩戒抵御，去则谨慎防备，自然他们怀我恩德，革除奸谋，何必匆忙图谋兴师，招致劳费？陛下上圣至仁，覆育群类，行动必师法古训，谋略无不完善，恳请坚守长远之策，置兵于安全之地，天下幸甚。臣见识浅薄，学不博究，忝居鼎铉宠任，身为朝廷老臣，恩深无与伦比，志恳思报，备览成败得失，献上浅见，有渎圣听，深感惶恐。皇帝深为嘉许采纳。

三年正月庚子，因将要修筑临泾城，下诏麟游、灵台、良原、崇信、归化五镇同时整修兵马，形成犄角相应之势，这是听从泾原节度使段祐的请求。临泾城在泾州西北九十里，是险要的边镇，从前因循未修，曾被犬戎占据。其地界有青石岭，岭上多好田土，军人常耕种收获，屡遭蕃寇掠夺。段祐请求修筑，朝中议论是非参半，段祐决意筑城，完工后当时认为大有益处。

八年来，将中受降城及其管辖的骑士一千一百四十人归属天德军。

十月辛丑，将普润镇兵四千人划归泾原节度使。又分灵武道盐州归属夏州。从夏州到丰州开始设置八处驿站。此前，回鹘从部落南过沙漠，夺取西城，防御使周怀义上表到朝廷，朝廷大为恐慌，认为回鹘声称讨伐吐蕃，实际意图入侵。宰相李吉甫认为回鹘入侵时，应当逐渐断绝和好，不应马上来犯边，只需加强防备，不足为虑。于是请求从夏州到天德军设置十一所驿馆，以通缓急。又请求派夏州骑兵五百人驻扎在经略故城，接应驿使兼护党项。皇帝全部听从。

九年五月庚申，敕令：天宝年间，宥州寄治于经略军，宝应以后因循废置，导致昆夷多次骚扰，党项无所依归，蕃部之人无法安抚。朕正弘扬远略，思考恢复旧制，应在经略军置宥州，仍为上州，在州城下设延思县为上县，属夏绥银观察使。当时宰相李吉甫又上言：国家旧置六胡州在灵盐界内，开元中废六州置宥州，以宽宥为名，统领诸降户。天宝末，宥州寄治于经略军，大概因为地形居中可总管蕃部，北接应天德，南支援夏州。如今经略军与灵州之间又不置军镇，不是旧制。于是复置宥州，治所在经略军。

十五年正月乙未，任命邠宁节度使李光颜充任都勾当修筑盐州城及防遏等使，盐州刺史李文悦为副。九月癸丑，麟坊奏报发兵百人前往寨门防备。

十月，吐蕃入侵东川，节度使王涯上言：臣当道出兵，可深入贼腹背的两条路：一条从龙州清川镇入吐蕃界，直达故松州城，是吐蕃旧置节度之处；一条从绵州威蕃栅入蕃界，直达栖鸡城，是吐蕃险要之地。王涯又陈述防御吐蕃事宜说：臣看到如今天下无犬吠之警，海内如覆盂之安，但每有蕃戎警报，则中外震恐，以致陛下有晚食担忧之怀，这是臣等身居大官受重责的深责。虽承诏发兵，心驰寇庭，但对于为国讨除、使戎人创痛，昼夜思虑，无补毫末。因此愚心只愿一陈竭诚。臣观自古长策，昭然可征，在于充实边兵，选良将，明斥候，广积储，杜绝其奸谋，扫除其据点，这些朝廷士大夫都知道，不只是微臣知晓，只在执行罢了。然而臣愚见所及，仍愿布诚献忠，诚愿陛下不惜金帛之费，以钓取北虏之心，临遣信臣与之定约说：“犬戎悖乱负恩，多次为边患，能向南制服他们的，只有北蕃。如能发兵深入，杀若干人，取若干地，则受若干赏。”开怀以示，厚利以喻，以此劝勉要约，异于他日，则匈奴之锐气可屈。一战之后，西戎力衰，然后选练骁雄，乘便剪灭，这确实是制戎之一奇计。