食货志上第五

《洪范》中记载的八种政务，第一是粮食，第二是财货。粮食指的是农业种植的优良谷物等可以吃的东西，财货指的是布帛丝绸等可以穿的东西，以及金、刀、鱼、贝等用来分配财物、流通有无的物品。这两样是百姓生存的根本，从神农氏时代就开始兴起。“砍削木头做成耜，弯曲木头做成耒，把耒耜耕作的便利教导给天下人”，于是粮食充足了；“中午设立集市，招来天下的百姓，汇聚天下的货物，交易之后各自返回，各得所需”，于是财货流通了。粮食充足、财货流通，然后国家充实、百姓富裕，教化也就形成了。从黄帝以后，“通晓事物的变化，使百姓不感到疲倦”。尧命令四位大臣“恭敬地传授百姓农时”，舜命令后稷“百姓开始饥饿”，这是治理国家的首要任务。大禹平息了洪水，确定了九州，制定了土地田亩制度，根据各地所产物品的远近，征收赋税和贡品，贸易有无，万国得以治理。商周时期的兴盛，《诗经》、《尚书》中都有记述，关键在于安定百姓，使他们富裕后再进行教化。所以《易经》说：“天地最大的德行是生养万物，圣人最宝贵的器物是权位；用什么来守住权位呢？用仁爱；用什么来聚集百姓呢？用财富。”财富是帝王用来聚集百姓、守住权位、养育众生、顺承天德、治理国家、安定百姓的根本。所以说：“不怕财富少而怕分配不均，不怕贫穷而怕不安定；因为分配均匀就没有贫穷，和睦就没有人少，安定就没有倾覆。”因此圣明的君主要治理百姓，修筑城郭让他们居住；规划井田让土地分配均匀；开设市场让货物流通；设立学校进行教化；士、农、工、商四种人各有职业。通过学习而处于官位的叫士，开垦土地种植谷物的叫农，制作精巧器物的是工，流通财物买卖货物的是商。圣明的君主根据能力授予职事，四种百姓各自尽力接受职务，所以朝廷没有荒废的官职，城邑没有游手好闲的百姓，土地没有荒废的田亩。

治理百姓的方法，以定居在土地上为根本。所以必须确定步伐、设立亩制，端正田地的边界。六尺为一步，一百步为一亩，一百亩为一夫，三夫为一屋，三屋为一井，一井见方一里，这就是九夫。八家共同耕种，每家各自得到私田一百亩，公田十亩，共计八百八十亩，剩下的二十亩作为房舍用地。百姓出入时互相友好，守望时互相帮助，有病时互相救助，因此百姓和睦，教化整齐一致，劳役和农业生产也就能公平安排了。

百姓接受田地：上等田每个农夫一百亩，中等田每个农夫二百亩，下等田每个农夫三百亩。每年耕种的是不易的上等田；休耕一年的是易耕的中等田；休耕两年的是再易的下等田，三年轮换耕作一次，各自在自己的土地上耕种。农民家庭中每个成年男子已经接受田地，家中其他成年男子作为“余夫”，也按人口接受田地。士、工、商家接受田地，五口人才相当于一个农夫。这说的是平原地区可以施行的制度。至于山林、沼泽、平原、丘陵、盐碱地等，各根据肥沃贫瘠的程度有所差别。有赋有税。税指的是公田的十分之一以及工商、山泽之官的收入。赋用来供应车马、兵器、甲胄、士卒的役使，充实府库，以及赏赐之用。税用来供给郊祀、社祭、宗庙、百神的祭祀，天子的奉养，百官俸禄以及各种政务的开支。百姓二十岁接受田地，六十岁归还田地。七十岁以上的人，由国家供养；十岁以下的人，由国家抚养；十一岁以上的人，由国家鼓励其劳动。种谷必须混杂五种谷物，以防备灾害。田地中不能有树木，以防妨碍五谷生长。要努力耕作、多次锄草，收获时就像防备强盗来临一样迅速。回到住宅周围要种植桑树，菜园中要有菜畦，瓜类、果类等种植在田边地头。鸡、猪、狗、猪等家畜要按时饲养，妇女要养蚕纺织，这样五十岁就能穿丝绸，七十岁就能吃肉。

在野外叫“庐”，在城邑叫“里”。五家为一邻，五邻为一里，四里为一族，五族为一常，五常为一州，五州为一乡。乡，是一万二千五百户。邻长的爵位是下士，从此以上，逐渐升一级，到乡长就是卿了。于是里有“序”，乡有“庠”。“序”用来明示教化，“庠”用来演习礼仪并观看教化效果。春天命令百姓全部到野外耕作，冬天则全部回到城邑。那《诗经》说：“二月里开始劳作，带着我的妻子儿女，送饭到南边的田里。”又说：“十月蟋蟀进入我的床下”，“感叹我的妻子儿女，快要过年了，进入这个屋子居住。”这是为了顺应阴阳变化，防备盗贼，练习礼仪文化。春天将要让百姓外出时，里胥清晨坐在右边的门塾，邻长坐在左边的门塾，等百姓全部出去后才回家，傍晚也是如此。回来的人必须拿着柴薪，轻重互相分担，头发斑白的老人不手提东西。冬天，百姓已经回家，同巷的妇女一起在夜晚纺织，女工一个月能做四十五天的活。必须相互结伴，是为了节省灯火费用，统一巧拙，符合习俗。男女如果有不得其所的，就互相歌唱咏叹，各自诉说自己的忧伤。

这个月里，其他子弟也在学堂中。八岁进入小学，学习干支、方位、书写计算等事，开始懂得家庭中长幼的礼节。十五岁进入大学，学习先圣的礼乐，从而懂得朝廷君臣的礼节。其中有优秀出众的，就送到乡学（庠序）中。庠序中特别优秀的，就送到国都的少学中。诸侯每年把少学中的优秀者进贡给天子，让他们在大学中学习，称为“造士”。品行相同、才能相当，就用射箭来区别，然后授予爵位官职。

孟春时节，聚居的人将要分散，行人摇着木铎在路上巡行采集诗歌，献给太师，太师配上音律，然后报告给天子。所以说君王不用窥探窗户就能知道天下之事。这就是先王制定土地、安置百姓、使他们富裕并加以教化的大致情况。所以孔子说：“治理拥有千乘兵车的国家，要谨慎处理政事、讲求信用，节省费用、爱护百姓，役使百姓要按农时。”因此百姓都勤勉立功、乐于本业，先公后私。那《诗经》说：“阴云凄凄，云气祁祁，雨水降到我家的公田，然后流到我的私田。”百姓耕种三年，就有一年的积蓄。衣食充足就能懂得荣辱，廉洁谦让就会产生，争讼就会平息，所以三年考察一次政绩。孔子说：“如果有人用我治理国家，一年就可以了，三年就会有成效。”说的就是成就这样的功绩。三次考察后升降官员，粮食有三年剩余，称为“登”；再登称为“平”，粮食有六年剩余；三登称为“泰平”，经过二十七年，九年粮食的积蓄。然后君王的德化流布广远，礼乐制度就成功了。所以说：“如果有王者兴起，必须经过三十年才能实现仁政”，就是这个道理。

周王室衰微以后，暴君污吏不按规矩治理田界，徭役横行，政令不讲信用，上下互相欺诈，公田无人耕种。所以鲁宣公“开始按亩征税”，《春秋》对此进行了讥讽。于是上面贪婪、百姓怨恨，灾害发生而祸乱兴起。

逐渐衰败到战国时代，人们崇尚欺诈暴力而轻视仁爱道义，先追求富有而后才讲礼让。这时，李悝为魏文侯制定充分发挥土地潜力的政策，认为方圆百里的土地，总面积为九百万亩，除去山川、城邑居所等三分之一，剩下六百万亩田地，耕作勤谨的话每亩增产三升，不勤谨的话减产也同样。方圆百里土地的增减，就相当于一百八十万石粮食。又说：买粮太贵伤害百姓，太便宜伤害农民。百姓受伤害就会流离失散，农民受伤害国家就会贫穷，所以太贵和太便宜，伤害是一样的。善于治理国家的人，要使百姓不受伤害而农民更勤勉。现在一个农夫带着五口人，种田一百亩，每年每亩收一石半，共收粮食一百五十石，除去十分之一的税十五石，剩下的一百三十五石。吃粮每人每月一石半，五个人全年需要粮食九十石，剩下四十五石。每石三十钱，共一千三百五十钱，除去社祭、尝新、春秋祭祀等费用三百钱，剩下一千零五十钱。穿衣每人大概用钱三百，五个人全年用钱一千五百，还差四百五十钱。不幸有疾病死丧的费用，以及上交的赋税，还不包括在内。这就是农民常常贫困、没有勤勉耕种的念头，而导致粮价非常贵的原因。所以善于调节粮价的人，一定要仔细观察年景有上、中、下三种收成。上等收成是平常的四倍，剩余四百石；中等收成是三倍，剩余三百石；下等收成是两倍，剩余一百石。小饥荒收成一百石，中饥荒收成七十石，大饥荒收成三十石，所以大丰收时官府收购三成而留一成，中丰收时收购二成，下丰收时收购一成，使百姓刚好够用，粮价平稳就停止。小饥荒时就发放小丰收时收购的粮食，中饥荒就发放中丰收时收购的粮食，大饥荒就发放大丰收时收购的粮食来卖出。所以即使遇到饥荒水旱，粮价不涨而百姓不流散，这是拿有余来补不足。在魏国实行这个办法，国家因此富强。

到了秦孝公任用商鞅，破坏了井田制，开通了田间的道路，重赏耕战，虽然不遵循古道，但凭借重视农业的缘故，倾覆了邻国而称雄于诸侯。然而王制就此消亡，僭越失度无法控制。庶人中富有的积累巨额财富，而贫穷的只能吃糟糠；强大的国家兼并州郡，弱小的国家就丧失江山。到了秦始皇，于是吞并天下，对内大兴土木，对外驱逐夷狄，收取大半的赋税，征发闾左的贫民去戍边。男子努力耕作却不够粮饷，女子纺织却不够衣服。耗尽天下的资财来奉行他的政令，仍然不能满足他的欲望。天下愁苦怨恨，于是溃散反叛。

汉朝兴起，承接秦朝的破败，诸侯并起，百姓失去本业而大闹饥荒。一石米五千钱，人吃人，死的人超过一半。高祖于是下令允许百姓卖儿卖女，到蜀地、汉中求生。天下平定后，百姓没有积蓄，自天子起不能具备四匹毛色相同的马，而将相有的乘坐牛车。皇上于是简省法令、减轻禁制，降低田租，十五税一，根据官吏的俸禄，估量官府的用度，再向百姓征收赋税。而山川、园池、市集租税的收入，自天子到封君的汤沐邑，都各自作为私人的奉养，不归入天子的经费。从关东漕运粮食来供给京城官员，每年不过几十万石。孝惠帝、高后时，衣食逐渐增多。文帝即位，亲身力行节俭，想安定百姓。这时百姓离战国不远，都背弃农业而趋向工商末业，贾谊劝说皇上说：

管子说：“粮仓充实了百姓就知道礼节。”百姓不足而能治理好的，从古到今，没有听说过。古人说：“一个农夫不耕作，就有人挨饿；一个女子不纺织，就有人受冻。”生产有时节限制，而使用没有节制，那么物力一定会耗尽。古代治理天下，极其细致周到，所以他们的积蓄足以依靠。现在背弃农业而趋向工商末业，吃饭的人很多，这是天下最大的祸害；奢侈的风俗一天天增长，这是天下最大的祸患。祸害和祸患公然横行，没有人能制止；国家的命运将要倾覆，没有人能挽救。生产的人很少而消耗的人很多，天下的财产怎么能不枯竭！汉朝建立将近四十年了，公私的积蓄仍然少得可怜。天时不及时下雨，百姓就惶恐不安；年成不好没有收成，百姓就请求卖掉爵位、儿女。这些已经传到皇上耳朵里了，哪有治理天下危险到这种地步而皇上不震惊的呢？

世上有饥荒有丰收，这是上天的常态，夏禹、商汤都曾经遇到过。如果不幸有方圆二三千里的旱灾，国家拿什么来救济？突然边境有紧急情况，几十万上百万的军队，国家拿什么来供应？战争和旱灾交加，天下物力极其匮乏，有勇力的人聚众横行抢劫，疲惫年老的人交换孩子啃食骨头。政治还没有完全通达，远方想要造反的人就会一起起来争抢，这时才惊慌去对付，难道来得及吗？

积蓄贮存，是天下的大命。如果粮食多而财物有余，做什么不成？用来进攻就能夺取，用来防守就能牢固，用来作战就能胜利。使敌人归顺、远方的人归附，招抚谁谁不来呢？现在驱使百姓回归农业，都附着于本业，使天下的人各自靠自己的劳动吃饭，工商业者和游手好闲的人转而从事农业，那么积蓄充足而百姓也能安居乐业了。本来可以使天下富裕安定，却竟然造成这种令人恐惧的状况，我私下为陛下感到惋惜！

于是皇上被贾谊的话感动，开始设立籍田，亲自耕种来劝导百姓。晁错又劝说皇上说：

圣明的君王在上而百姓不受冻挨饿，并不是他能亲自耕种给他们吃、亲自纺织给他们穿，而是为他们开辟了获得资财的途径。所以尧、禹时有九年的水灾，商汤时有七年的旱灾，而国家没有因饥饿而瘦弱的人，是因为积蓄多而事先有了准备。现在天下统一，土地和人口之多不亚于汤、禹，加上没有连续几年的水旱灾害，而积蓄却赶不上他们，这是为什么呢？土地有未被利用的潜力，百姓有剩余的劳力，生长谷物的土地没有完全开垦，山泽的资源没有完全开发，游手好闲的人没有全部回归农业。百姓贫穷，奸邪就会产生。贫穷产生于不富足，不富足产生于不从事农业，不从事农业就不能定居，不能定居就会离开家乡、轻视家庭，百姓就像鸟兽一样，即使有高城深池、严法重刑，仍然不能禁止。

寒冷时对于衣服，不会等待轻暖；饥饿时对于食物，不会等待甘美；饥寒到身，就不顾廉耻。人之常情，一天不吃两顿饭就会饿，一年不做衣服就会冷。肚子饿得不到食物，皮肤冷得不到衣服，即使是慈母也不能保住她的孩子，君王又怎么能拥有他的百姓呢！英明的君主知道这个道理，所以让百姓致力于农桑，减轻赋税，增加积蓄，来充实粮仓，防备水旱，因此能够得到和保有百姓。

百姓，在于君主如何管理他们，他们追求利益就像水往低处流一样，东西南北都不选择。珠玉金银，饿了不能吃，冷了不能穿，但大家却看重它们，这是因为君主使用它们的缘故。这些东西轻便小巧容易收藏，握在手里，可以走遍天下而没有饥寒的忧虑。这使得臣子轻易背叛君主，百姓容易离开家乡，盗贼有所鼓励，逃亡的人有了轻便的资财。粟米布帛生长在土地里，依靠时节，凝聚人力，不是一天能完成的；几石重的粮食，中等体力的人搬不动，不被奸邪之徒贪图，但一天没有就会遭受饥寒。因此，贤明的君主重视五谷而轻视金玉。

现在一个五口之家的农户，服劳役的不少于两人，能耕种的土地不过百亩，百亩的收成不过百石。春天耕种、夏天除草、秋天收获、冬天储藏，还要砍柴、修理官府、服徭役；春天不能躲避风尘，夏天不能躲避暑热，秋天不能躲避阴雨，冬天不能躲避寒冷，一年到头没有休息的日子；此外还有私人间的送往迎来，吊唁死者、探望病人，抚养孤儿、养育孩童这些事情都在其中。这样辛苦，还要遭受水旱灾害，紧急的政令和暴虐的赋税，征收没有定时，早上下的命令晚上就要准备好。有粮食的人半价卖掉，没有粮食的人借成倍利息的债，于是有卖田地房屋、卖子孙来还债的人。而商人中大的囤积货物谋取加倍利息，小的开设店铺贩卖，利用奇缺货物牟利，每天在城市游荡，趁着朝廷急需，卖出的价格必定加倍。所以他们男子不耕种除草，女子不养蚕织布，穿的必定是华丽的衣服，吃的必定是精细的粮食和肉；没有农夫的辛苦，却有田地上的收获。凭借他们的富有，结交王侯，势力超过官吏，用利益互相倾轧；千里出游，车马不断，乘坐坚固的车子、鞭策肥壮的马，脚穿丝鞋、身披绸衣。这就是商人兼并农民，农民流亡的原因。

现在法律轻视商人，商人已经富贵了；尊重农民，农民已经贫贱了。所以世俗所看重的，正是君主所轻视的；官吏所鄙视的，正是法律所尊重的。上下相反，喜好憎恶相违背，想要国家富强、法律建立，是不可能的。当前的要务，没有比让百姓从事农业更重要的了。想要百姓从事农业，关键在于重视粮食；重视粮食的方法，在于让百姓用粮食来作为赏罚的依据。现在招募天下的人向官府缴纳粮食，可以封爵位，可以免除罪行。这样，富人有爵位，农民有钱财，粮食有了流通的渠道。能够缴纳粮食接受爵位的，都是有余粮的人；从有余粮的人那里取来，供给朝廷使用，那么贫民的赋税就可以减少，这就是所谓减少有余补充不足，命令一经发布百姓就能受益。顺应民心，有三个好处：一是君主用度充足，二是百姓赋税减少，三是鼓励农耕。现在命令百姓有战车一匹马的，可以免除三个人的兵役。车马是国家的军事装备，所以给予免除兵役的优待。神农的教导说：“有石头城墙十仞高，沸水护城河百步宽，身穿铠甲的士兵百万，但没有粮食，还是守不住的。”由此看来，粮食是君主最重要的物资，是政事的根本。让百姓缴纳粮食接受爵位到五大夫以上，才免除一个人的兵役，这比战马的功绩相差太远了。爵位，是君主所掌握的东西，从口中说出而没有穷尽；粮食，是百姓所种植的东西，从地里生长出来而不缺乏。得到高爵位和免除罪行，是人们非常渴望的。让天下的人向边塞缴纳粮食，来接受爵位和免除罪行，不超过三年，边塞的粮食就一定很多了。

于是文帝听从了晁错的话，命令百姓向边塞缴纳粮食，六百石爵位为上造，渐渐增加到四千石为五大夫，一万二千石为大庶长，各自按照缴粮多少的等级来区分。晁错又上奏说：“陛下有幸让天下人向边塞缴纳粮食来拜爵，这是非常大的恩惠。我私下担心边塞士兵的粮食不够用，需要大量流通天下的粮食。边塞的粮食足够支撑五年，就可以让百姓向郡县缴纳粮食了；足够支撑一年以上，就可以随时赦免，不征收农民的租税。这样，恩德施加到万民身上，百姓更加努力耕种。如果遇到战争，或者遭受水旱灾害，百姓不会困乏，天下安宁。”年成丰收而且美好，那么百姓就非常富足快乐了。皇上又听从了他的话，于是下诏免除百姓十二年一半的租税。第二年，就免除了百姓田地的租税。

过了十三年，到孝景帝二年，下令百姓缴纳一半的田租，实行三十税一。之后，上郡以西发生旱灾，又恢复了卖爵令，并降低价格来招徕百姓，以及那些服劳役的犯人，可以缴纳粮食给官府来免除罪行。开始设立苑囿养马以增加军用，宫殿、别馆、车马更加增多修建了。但多次告诫有关部门以农业为要务，百姓于是安居乐业。到武帝初年的七十年间，国家没有战事，如果不遇到水旱灾害，那么百姓家家自给自足，城乡的粮仓都堆满了，而府库有多余的财物。京城积累的钱财多达百亿，穿钱的绳子朽坏了无法清点。太仓的粮食陈陈相因，堆积满溢露天堆放，腐烂了不能吃。普通百姓的街巷里有马，田间道路上成群结队，骑母马的人被排斥不能参加聚会。看守里巷的人吃精粮和肉；做官的人抚养子孙长大；当官的人把自己的官名作为姓氏。人人都自我爱惜而不轻易犯法，崇尚道义而鄙视耻辱。于是法网宽松而百姓富足，但人们依仗财富骄横自满，甚至出现兼并；豪强之徒在乡里专断。宗室拥有封地，公卿大夫以下的人争相奢侈，房屋、车马、服饰超越等级没有限制。事物兴盛就会衰落，这本来是它的变化规律。

此后，对外处理四方少数民族事务，对内兴办功利事业，劳役和费用同时兴起，百姓就离开了农业根本。董仲舒劝告皇上说：“《春秋》中其他谷物不记载，至于麦子禾谷收成不好就要记载，由此看出圣人对于五谷最重视麦子和禾谷。现在关中的习俗不喜欢种麦子，这就每年失去了《春秋》所重视的东西，而损害了百姓生活所需的物资。希望陛下下诏给大司农，让关中百姓多种植冬小麦，不要误了农时。”又说：“古代向百姓征税不超过十分之一，他们的需求容易满足；征用百姓劳役不超过三天，他们的劳力容易充足。百姓家内足够用来赡养老人尽孝，家外足够用来事奉君主缴纳赋税，下面足够用来养活妻子儿女表达爱意，所以百姓乐意服从君主。到了秦朝就不是这样，采用商鞅的法制，改变帝王旧制，废除井田，百姓可以买卖田地，富有的人田地相连成片，贫穷的人没有立锥之地。又独占川泽的利益，控制山林丰富的资源，纵欲无度超越制度，以过度奢侈相互攀比；乡邑有君主的尊贵，乡里有公侯的富有，小民怎能不困苦？再加上每月做更卒，结束后，又做正卒，一年屯戍，一年劳役，是古代的三十倍；田租、人头税、盐铁利润，是古代的二十倍。有的耕种豪民的田地，要缴纳十分之五的田租。所以贫民常常穿牛马的衣服，吃猪狗的食物。加上贪暴的官吏，随意施加刑罚，百姓愁苦无靠，逃亡到山林，变成盗贼，穿赭衣的罪犯占路人的一半，审理的案件每年数以千万计。汉朝建立，沿袭而未改变。古代的井田法虽然难以立即实行，但应该稍微接近古制，限制百姓占田数量，来补贴不足，堵塞兼并的道路。盐铁都归百姓经营。去除奴婢制度，废除随意杀人的威权。减轻赋税，节省徭役，来宽裕民力。这样然后可以治理好国家。”董仲舒死后，功业费用更加严重，天下空虚耗尽，又出现人吃人的现象。

武帝末年，后悔征伐的事情，于是封丞相为富民侯。下诏说：“当前的要务，在于努力农耕。”任命赵过为搜粟都尉。赵过能推行代田法，一亩地分为三甽。每年轮换耕种，所以叫代田，这是古法。后稷开始创制甽田，用两耜并耕，宽一尺、深一尺叫甽，长度一直延伸到田地尽头。一亩地有三甽，一个农夫有三百甽，然后在甽中播种。幼苗长出叶子后，逐渐锄去垄上的杂草，并把土壅向根部。所以《诗经》说：“有人除草，有人培土，黍稷茂盛。”芸，是除草。芓，是附根。意思是苗逐渐壮大，每次锄草就培土附根。等到盛夏时节，垄上的土都附在根部，根扎得深，能抗风和旱，所以长得茂盛。他们耕耘下种的农具，都有便利巧妙的方法。大致十二个农夫耕作一井一屋的田地，所以亩数为五顷，使用耦犁，用两头牛三个人，一年的收成常常超过缦田每亩一斛以上，好的田地加倍。赵过派人在太常、三辅教导种田，大农司设置工巧奴和从事，制作农具。二千石官员派遣令长、三老、力田以及乡里父老中善于种田的人接受农具，学习耕种、养苗的方法。百姓有的苦于牛少，不能及时赶趁墒情，所以平都令光教导赵过用人拉犁。赵过上奏任命光为丞，教导百姓合伙用人拉犁。大多人一起干一天能耕三十亩，人少的能耕十三亩，因此田地大多得到开垦。赵过试用离宫士兵耕种宫墙外的空地，考核得到的谷物都比旁边田地多，每亩多出一斛以上。下令管理公田的官员在三辅的公田耕种，又教导边郡和居延城。此后边城、河东、弘农、三辅、太常的百姓都感到代田法方便，用力少而收获谷物多。

到昭帝时，流亡的百姓逐渐返回，田野更加开辟，有很多积蓄。宣帝即位，任用官吏多选拔贤良，百姓安居乡土，连年丰收，谷物价格降到每石五钱，农民获利很少。当时大司农中丞耿寿昌因为善于计算、能谋划经济事务，得到皇上宠幸，在五凤年间上奏说：“旧例，每年从关东漕运四百万斛谷物供给京城，用卒六万人。应该在三辅、弘农、河东、上党、太原郡买进谷物，足够供应京城，这样可以节省关东漕运的士兵一半以上。”又建议增加海租三倍，天子都听从了他的计策。御史大夫萧望之上奏说：“原御史属官徐宫家在束莱，说往年增加海租，鱼就不出现。老人们都说武帝时官府曾经自己打鱼，海鱼不出现，后来把打鱼权还给百姓，鱼才出现。阴阳感应，物类相应，万事都是这样。现在耿寿昌想就近买进漕运关中的谷物，建粮仓造船，费用值二万万多，有动用民力的工程，恐怕会引发旱气，百姓遭受灾害。耿寿昌熟悉于计算分毫小事，在深谋远虑方面，确实不足以担当此任，应该暂且按旧例行事。”皇上不听。漕运的事情果然便利，耿寿昌于是建议命令边郡都建粮仓，在谷价低时提高价格买进，以利于农民，谷价高时降价卖出，名叫常平仓。百姓感到方便。皇上于是下诏，赐耿寿昌关内侯的爵位。而蔡癸因为喜好农业被派去劝导郡国，后来做到大官。

元帝即位，天下发生大水灾，关东十一个郡尤其严重。二年，齐地饥荒，谷价每石三百多钱，百姓有很多饿死，琅邪郡出现人吃人。在位儒生大多说盐铁官和北假田官、常平仓可以废除，不要与百姓争利。皇上听从他们的意见，都废除了。又废除建章宫、甘泉宫的卫队、角抵戏、齐地三服官，裁减禁苑赐给贫民，减少诸侯王宗庙卫卒一半。又减少关中士兵五百人，调运谷物赈济贫穷。之后用度不足，只恢复了盐铁官。

成帝时，天下没有战争，号称安乐，但风俗奢侈，不把积蓄放在心上。永始二年，梁国、平原郡连年遭受水灾，出现人吃人，刺史、郡守、国相因此被定罪罢免。

哀帝即位，师丹辅政，建议说：“古代的圣王没有不设立井田的，然后治理才能太平。孝文皇帝继承周朝衰亡、秦朝战乱之后，天下空虚，所以努力鼓励农桑，带头节俭。百姓开始充实，没有并兼的祸害，所以不为百姓田地及奴婢设定限制。现在连续几代太平，豪富吏民资产达数万万，而贫弱百姓更加困苦。大概君子执政，贵在遵循旧例而慎重改变；但之所以有改变，是为了拯救急难。也不能详细制定，应该大致加以限制。”天子把建议交给群臣讨论。丞相孔光、大司空何武上奏请求：“诸侯王、列侯都可以在自己的封国内占田。列侯在长安，公主在各县道占田，以及关内侯、官吏、百姓占田，都不得超过三十顷。诸侯王的奴婢二百人，列侯、公主一百人，关内侯、官吏、百姓三十人。期限三年，违犯的没收家产归官。”当时田宅奴婢的价格因此降低，丁氏、傅氏专权，董贤隆贵，都认为对自己不利。诏书说：“暂且等待以后”，于是搁置没有实行。宫室、苑囿、府库的收藏已经奢侈，百姓的资财富足虽然比不上文帝、景帝时期，但天下户口是最多的了。

平帝去世，王莽代理朝政，随后篡夺了皇位。王莽凭借汉朝长期太平的基业，匈奴称臣归附，各蛮族都表示顺服，凡是车船能到达的地方，都成为臣民，国库和官吏的财富非常充足，天下安定。王莽一朝占有了这一切，但他的内心还不满足，认为汉朝的制度太狭小，觉得它们疏漏不周密。汉宣帝开始赐给单于印玺，与天子相同，而西南夷的句町王也自称王。王莽就派使者更换单于的印玺，将句町王贬降为侯。这两方开始怨恨，侵犯边境。王莽发动军队，征调三十万人，想同时从十条道路出兵，一举消灭匈奴；又征发全国的囚犯、成年男子和士兵转运武器，从海边、长江、淮河一直运到北方边境，使者乘驿车奔驰督促，天下因此动乱不安。他又总是想效法古代，不衡量时势是否适宜，分割州郡，改变官职名称，下令说：“汉朝减轻田租，实行三十税一，但常有更赋，连老弱病残都要交纳，而豪强地主侵夺欺凌，分占田地，劫夺佃农，名义上是三十税一，实际上十分税五。富人骄横做坏事，穷人困窘行奸邪，都陷入犯罪，刑罚因此不能止息。现在将天下田改名为‘王田’，奴婢改名为‘私属’，都不准买卖。那些家中男子不满八人，而田地超过一井的，将多余田地分给宗族和乡邻。”违反命令的，处以死刑，制度又不固定，官吏趁机作恶，天下人喧哗抱怨，陷入刑罚的人很多。过了三年，王莽知道百姓愁苦，下诏说所有食用王田和私属的都可以买卖，不再受法律约束。但刑罚严酷，其他政令混乱。边境上的二十多万士兵依赖官府供给衣食，费用不足，便多次横征暴敛，百姓更加贫困。常常遭受干旱，没有丰收的年景，粮价飞涨。到了末年，盗贼纷纷起事，派兵攻击他们，将领官吏在外面放纵妄为。北方边境以及青州、徐州一带出现人吃人的现象，洛阳以东一石米价值二千钱。王莽派遣三公和将军打开东方各粮仓赈济贫困百姓，又分别派遣大夫和谒者教百姓煮木头做成酪食；酪不能吃，反而更加烦扰百姓。流亡百姓进入关中的有数十万人，设置养赡官来供给他们粮食，官吏盗取这些粮食，饿死的人十有七八。王莽对自己施政造成的局面感到羞耻，于是下诏说：“我遭遇了阳九的厄运，百六的灾难，干旱、霜冻、蝗虫，饥荒接连而来，蛮夷侵扰华夏，贼寇作乱犯法，百姓流离失所。我对此非常痛心，灾害之气将要结束了。”每年都说这样的话，直到灭亡。