卷九十八食货四

盐法

清朝的盐法，大体上沿袭明朝的制度并有所增减。蒙古、新疆地区产盐的地方很多，而内地十一个区域，尤其对国家财政有裨益。这十一个区域是：长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东、四川、云南、河东、陕甘。

长芦原有二十个盐场，后来裁减为八个，行销直隶、河南两省。奉天原有二十个盐场，后来分为九个，等到日本占据金川滩地后，只保留了八个盐场，行销奉天、吉林、黑龙江三省。山东原有十九个盐场，后来裁减为八个，行销山东、河南、江苏、安徽四省。两淮原有三十个盐场，后来裁减为二十三个，行销江苏、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省。浙江有三十二个盐场，其地分别隶属于浙江、江苏，行销浙江、江苏、安徽、江西四省。福建有十六个盐场，行销福建、浙江两省。在台湾的还有五个盐场，行销本府，后来被日本占据。广东有二十七个盐场，行销广东、广西、福建、江西、湖南、云南、贵州七省。四川产盐旺盛的盐井，共二十四个州县，行销西藏及四川、湖南、湖北、贵州、云南、甘肃六省。云南最著名的盐井有二十六个，行销本省。河东盐池分为东、中、西三场，行销山西、河南、陕西三省。陕甘最著名的盐池是花马大池，在甘肃灵州，行销陕西、甘肃两省。

长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东的盐产自海，四川、云南产自井，河东、陕甘产自池。其制法方面，海盐有煎法和晒法，池盐都是用晒法，井盐都是用煎法。论质地味道，海盐最好，池盐、井盐次之。海盐之中，滩晒的盐最好，板晒的次之，煎法又次之。论成本，晒法最轻，用荡草煎法的次之，用煤火的又次之，用木柴的工本更重。这是大致的比较。

起初，盐政隶属于户部山东司。宣统二年，才命户部尚书兼任督办盐政大臣，外派御史巡视。后来裁撤，归总督、巡抚管理。其专门机构叫都转运使司。没有运司的各省，有的由盐法道、盐粮道、驿盐道、茶盐道兼管。

其行盐法有七种：官督商销、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销，只有官督商销推行得最广且最久。商人大体有两种：一是场商，负责收购盐；二是运商，负责运输盐。总揽盐务的叫总商，负责分散给各商并收缴课税。后来多有剥削侵蚀的弊端，康熙、乾隆年间曾革除但未能根绝。只有两淮在道光时期由陶澍变法，奏请废除引目，由户部宝泉局铸造铜板印刷。顺治三年，因为淮、浙领引距离京城远，设立都理引务官驻在扬州，到七年裁撤。十五年，将引发给运司，不久又命运司仍派员到部关领，票也到部关领。

商人购买盐，必须向运司申请支单，也叫照单、限单、皮票，凭此到盐场购买。得到盐后贮存在官地，奉天叫仓，长芦叫坨。未检查的叫生盐，已检查的叫熟盐，熟盐才可以发售。两淮总栈起初由商人管理，后来改为官栈。四川将行销黔、滇的盐叫边岸，本省及湖北的叫计岸，潼川州的叫潼岸。河东总岸设立于咸丰初年。其行销陕西的，以三河口为汇聚点。行销河南的，以会兴镇为汇聚点。山西则蒲州、解州，在安邑运城设立盐岸，而泽州、潞州等处也分别设立。

大体上在畅销口岸之外有滞销地方，有的展限，有的减引，有的停运，有的采用并引附销、统销、融销等方法。并引附销，是将积压的盐附入，三引并为一引销售。又有一引半的课税行一引的盐，纳三引的课税行二引的盐这类情况。统销，是将积压的引统一销毁，其正杂钱粮令商人分年完缴。融销，是以畅销口岸接济滞销地方。

引有大引，沿袭明朝，多的达两千数百斤。小引，是将明朝所行的引剖分为二，甚至剖分为十。有正引、改引、余引、纲引、食引、陆引、水引。浙江在纲引之外，还有肩引、住引。引与票的区别是，引商有专卖区域，叫做引地。当初认领时花费不菲，所以承袭为世业，叫做引窝。后来有人出售给承运的商人。买引的单据叫窝单，价钱叫窝价。道光十年，陶澍在两淮，因窝价抬价，奏请每引限给一钱二分，不久禁止。票没有固定区域但也有价钱。当道光、咸丰年间，两淮每张票仅值银五百两。后来官商竞买，到光绪年间，达到万金以上。另外，引根据引地广狭大小确定销售额，票则在相同行盐地，销售额也相同。嘉庆以前，引多票少，后来引少票多，大概是法律随时代变化如此。

至于岁入，道光以前，只有盐课。到咸丰年间军兴，又创立了盐釐。盐课分两类：场课和引课。场课有滩课、灶课、锅课、井课之分。长芦有边布，福建有坵折。边布，是明朝时灶户按丁征收盐，商人向边境交纳粮食，给银报支，这叫边盐。有些盐场偏远，盐无人支领，令八百斤折交布三丈二尺。后来改征银三钱，这叫布盐。灶课向来分为地、丁两种。但丁不一定都有地。雍正年间，采用长芦巡盐御史郑禅宝的建议，将丁银摊入地亩征收，从此各省照此执行，但长芦边布的名称仍然保留。坵折，是盐田所纳的钱粮，叫折价。盐埕所纳的钱粮，叫盐坵。其供应内府及京师、盛京各衙门的盐，康熙中期全部裁撤，只供应内府、光禄寺二十万斤，折银解部充纳。引课有正课、包课、杂课。盐釐分出境税、入境税、落地税。到末世，加价的办法兴起，于是盐税收入与田赋国税相当。因此顺治初年行盐一百七十万引，征课银五十六万多两。其后统一全国，引逐日增加而课税也日益增多。乾隆十八年，共计七百零一万四千九百四十一两多。嘉庆五年，六百零八万一千五百一十七两多。道光二十七年，七百五十万二千五百七十九两多。光绪末年，合计课釐共二千四百万两多。宣统三年，度支部预算，盐课岁入约四千五百万两多。可见税收又随时间增加如此。

顺治二年，谕令各运司，盐从六月一日起，都照前朝会计录原额征收。随即免除明末新饷、练饷及杂项加派等银。十六年，户部议准各商盐船用火烙在船头作标记，不许滥行封捉，其过关只纳船料，如借端苛求，以枉法论处。十七年，采用两淮巡盐御史李赞元的建议，回空粮船禁止缉拿夹带私盐。康熙九年，两淮巡盐御史席特纳、徐旭龄上言：“两淮积弊六大苦：一是交纳之苦；二是过桥之苦；三是过所之苦；四是开江之苦；五是关津之苦；六是口岸之苦。总计这六项，每年耗费各数万斤，应请求革除。又有掣挚三大弊：一是加铊之弊；二是坐斤之弊；三是做斤改斤之弊。这三弊，只有严厉禁止斤重这一办法，请求交部酌议。”定例：凡桥所掣挚，超出斤两的割没，少则三四斤，多则七八斤，不得超额。如夹带过多，掣官虚填太重，商人则按引治罪，官员则按斤计赃，这样掣挚才能公正而国法可信。皇上命刻石严禁，立于桥所及经过的关津口岸。席特纳又陈述：“自康熙七年，盐臣差遣稍晚，前任盐差在征完本年课银外，又重征新盐。盐尚未卖出一引，而课银已征收至二十余万。这种金钱，追呼无措，非重利借债，即典卖缴纳，应请求停止。”皇上同意照办。十六年，用户科给事中余国柱的建议，命将商盐掣验每引加二十五斤，加课二钱五分，永远革除，著为定例。二十年，命革除三藩横征的盐课。

自滇、黔变乱，各地揭竿蜂起，盐没有行销的地方，商人都裹足不前，即使到了也是荒芜一片，无法售出。计臣因军需所依赖，督饷的檄文，急如星火，商人于是大困。当时天下盐课两淮最多，困苦也最甚，依赖巡盐御史刘锡、魏双凤多方抚恤，交纳才不感疲累。到此时海内殷富，淮南宁国、太平、池州等府，以及两浙、山东、广东、福建，先后增加引额，获利三倍。不仅额外照旧行销，而且原先呈报的课银，也请求将以前停引补还。四川经历明末战乱，江、楚人民迁移到那里，食盐日益增多，请引数量比以前增加数倍；所开的盐井，为滇、黔所用，水陆畅通无阻。而福建、广东、两浙招徕灶丁，垦复盐地、盐坵，向部上报升课的不绝。又有两浙各场新涨垦种的荡地二万二千七百多亩，广东各埠每斤加七十斤，江西南、赣二府盐引，到三十六年，加斤配课也一样。皇上因天下太平，免去浙江加斤银的一半，共三万一千三百八十多万两。三十八年南巡，又谕各盐差：“以往因军需，在正额外更交纳所私得的赢余，现将此项停罢。其两淮盐课，以前曾加四十万，现减免一半。”四十三年，用江南总督阿山的话，革除两淮浮费数十万，刻石永久禁止。五十六年，长芦巡盐御史田文镜请求将山东所裁盐引补足办课，经部议准。皇上以加引增课无益，不许。

在此之前顺治二年，世祖规定巡视长芦、两淮、两浙、河东盐政，差遣监察御史各一人，一年一更换。其山东盐务归长芦兼管，陕西归河东兼管。十年停止，盐务专门责成运司。不久因运司权力轻，仍命御史巡察。康熙十一年，又停止巡盐。第二年，巡抚金世德因直隶事务繁重，请求仍差遣御史。于是两淮、两浙、河东都恢复旧制。不久两广、福建都设置巡盐御史。五十九年，仍交督抚管理。

当时盐课只有广东、云南经常缺额，因康熙初年粤商由里下报充，三年一换，名为排商，所以弊端百出。后来将排商费一万多两并入正课，举报殷实户充当场埠各长商，而场商资力薄弱，不能全部收买，导致盐场多卖私盐。五十七年裁撤场商，由运库筹措帑本三十六万，分交场员收买。并且设置艚船给水脚，运往东关潮桥，存仓等候配盐。埠商配盐，按包纳价，获得盈余，名为场羡。其滷耗剩余盐斤，则在配引外多收余盐，发给商人行运。又有子盐、京羡、余盐、羡银等名目。后来余盐改引，将余羡归入正额，而粤盐于是有了办羡的事情。后来粤商倒闭至五十多埠，滇盐由商人认票办运，而当地没有舟车，全靠人力，煎盐没有煤草，全靠木柴，所以运费工本都很重，而盐课率只有一分，又重于其他省份。富商弃而不顾，强行签派乡人承充。等到倒闭后无法追缴，于是责令里中按户摊纳。到乾隆时，一蹶不振，于是令历年督抚分偿。

世宗初年，裁撤了福建、浙江的巡盐御史。当时皇帝对盐政颇为留意。河东盐池地势低洼，经常被山水灌入，按照旧例修筑墙堰，都派蒲州、解州等十三州的百姓服役。根据巡盐御史硕色的建议，每年拨银六千两，其中三千两用于常年维修，三千两存入运库以备大修，百姓的负担才得以缓解。又因为盐法没有比缉拿私盐更紧迫的，有场私、商私、枭私，而邻私、官私危害尤其大。要缉拿场私，必须体恤灶户并严加禁止。所以在雍正二年，两淮范堤决口，沿海二十九个盐场被潮水淹没，特别拨发国库银两赈济。五年，因为淮商捐银建造盐义仓储存粮食，下诏在靠近盐灶的地方再建几个仓库，以备灶户急需之用。这些政策都是在体恤灶户。

六年，江南总督范时绎上奏说：“两淮灶户烧盐，应命令商人推举几个干练之人，并设立灶长和巡役，核查盐的数量，输入商人的盐仓，以杜绝私卖。”两淮巡盐御史戴音保上奏说：“盐场灶户烧盐的工具，深的叫盘，浅的叫钅敝，设有固定数量，而煎盐以一昼夜为火伏，并巡查熄火后是否私烧。近来有灶户私自置办盐钅敝，火伏又不稽查，所以有多出的数量。请命令盐官重申旧法。至于淮南晒扫，只有商人收买配运，酌情增加引课。”都下令作为定例。这是为了严格禁止。

要缉拿商私，必须体恤商人并严加禁止。所以二年两淮各场，因灾害灶盐供应不上，商人成本加倍，根据巡盐御史噶尔泰的建议，命令将本年成本的轻重，加上远近脚价，酌情按市价买卖。至于食盐难以销售的地方，遇到有纲地行销不够的情况，也准许改拨。兵部尚书卢询请求增加引数而免征税课，以期降价抵制私盐，命令长芦、两淮每引加五十斤，免纳课银。这些政策在于体恤商人。十一年，根据江南总督尹继善的建议，改设淮南巡道，督管扬州、通州等地盐务，并在仪徵的青山头设立专营缉私。

至于稽查官员私盐，自明朝以来，担任盐差的人，回京照例有呈献，等到皇上严令禁止，才各自将所得上报缴公。唯独福建八万多两被总督满保查出，于是裁撤盐官，盐商命令各场由州县监管。后来广东总督杨琳上奏说：“地方官办理盐课，必然委托给家丁衙役，不是设铺分卖中饱私囊，就是发地里勒派。而且恐怕资本不足，挪用地下钱粮。应将场商停设，发放国库银两委托官员监收，埠商仍然保留运销纳课。”皇上听从了。

这时皇上对盐官比较看重李卫。李卫在浙江可称道的，莫过于办理帑盐。帑盐是指松江、台州、温州三府盐场产盐旺盛，灶户多漏私盐，李卫请求拨发国库银八万两，交给场员收买。又奏请设立玉环同知，让他经理收盐之事，而舟山内港内洋、岱山附近的秀山长涂、平阳县界的肥艚，都委派官员管理收发。崇明场盐，命令知县主管。所收的帑盐，尽量销售给本地的鱼户、蜇户，渔盐也准许引商、帑商运往其他地方销售，各自按照科则纳税外，缴纳经费银一二三钱不等，除归还帑本经费外，剩余银两作为盈余。从此私盐干净官盐畅通，每年引数不够运输，加领余引十五万。凡是商运余引，每引缴纳租银四分，所完成的课银，与帑盐盈余，一并案题上报，每年约银十万多两。

自从皇上清理盐政，积弊如洗。然而自从裁革陋规，归入正项，皇上又有“耗羡归入正额，恐怕正额外又有耗羡，商人怎么承受”的谕旨，大概已经知道其中的弊端了。十三年，署副都御史陈世倌上奏说：“盐课引有定额，斤有定数。按引办课，未必真有赢余，即使获得微利，何妨留给商人，充裕他们的资本。然而近年来多有以随利归公为名，考察实际是暗中勒令商人追加支出。所以官府多一分归公，商人就添一分搜刮，这是商人受其弊害。又有以捐助题请为急公，也暗中勒令商总公摊。等到款项没有出处，不是拖欠引纲，就是暗增引斤，或者抬高盐价，这是国家和百姓都受其弊害。请以后只按引办课，一切归公捐助等名目，应永远停止。”皇上命令庄亲王商议。不久回复按所请执行。

当时江西驿盐道沈起元给江南总督赵宏恩写信，也说“昔年的陋规，并非都收纳，如今将贪官私赃作为报部正款，在大员自然没有再收的道理，但僚佐岂能没有别的交际？其为商人所累实在严重”。后来有传闻到高宗那里，于是将两淮盐政公费、运使薪水，以及云南黑、白、琅井规体银免除。

当初，世宗听从赵宏恩的建议，命令给贫民循环号筹，允许在四十斤以内背负贩卖度日。到乾隆初年，户部题准六十岁以上、十五岁以下及少壮有残疾、妇女老而无依者，允许在本县报明，发给印烙腰牌木筹，每天赴盐场买盐一次。不久两淮巡盐御史尹会一、两广总督鄂弥达先后上奏说：“奸民借口贫苦，结党贩私，两查兵役，未便全部撤除。”后来因贫民过多，停止牌盐，每名每天给钱十文至二十四文。

不久改浙江巡抚为总督，兼管盐政，下诏酌定增斤改引法，将杭、嘉、绍三所引盐，按照两淮旧额，每引加五十斤，松所按照温、台例，改票引九万多道，每引给四百斤，都不加课，以期恢复旧制。又下诏裁减云南赢余，其价减至三两以下，广西仍减二厘，免征两广盐课每千斤余平银二十五两。三年，改浙督仍为巡抚，兼管盐政。六年，因淮南灶盐暑月多损耗，命令五六月每引加耗十五斤，七八月递减五斤。到十三年，淮北也仿照实行。又命令两淮在定额外，每引加给十斤。

十六年，因皇帝巡幸所至，下诏两淮纲盐食盐在定额外每引加十斤。先前雍正初，因长芦积欠很多，每引加五十斤。后来经部复核按所加斤折中核算，每年应增课银八万六千多两。高宗念及商人财力艰难，命令减半纳课。二十八年，裁撤运商支应。因云南巡抚刘藻建议，加给黑、白两井薪本银。四十二年，因河东盐斤陆运亏折，命令每斤加耗五斤。当时盐价平稳销售快，两淮请求预提下纲之引，年收入达到五六百万。只是皇帝多次游巡，天津是首先驻跸之地，芦商供应浩繁，两淮更不必说了。

有时遇到军需，各商报效的先例，始于雍正年间，芦商捐银十万两。后来乾隆中金川两次用兵，西域平定，伊犁屯田，平定台匪，后藏用兵，及嘉庆初川、楚之乱，淮、浙、芦、东各商所捐，从数十万、百万到八百万，总计不下三千万。其他因事捐输，直到光绪、宣统年间，不可胜举。盐商时常受到眷顾，或召见对答，或赐宴，赏赐优厚，比拟于大官；而奢侈之习，也由此加深。或有缓急，内府也曾贷出数百万以资周转。帑本之外还取息银，称为帑利，每年或百数十万、数十万、十数万不等。商人财力因此疲乏，两淮、河东尤其严重。

五十一年，因两淮连续四年未预提，命令江督查奏。不久请求以后每隔一纲预提一次。皇上下谕以正引畅销为主，不必拘定年限。其后只有五十七年及嘉庆五年各进行一次。而且自三十三年因商人未缴提引余息银数超过十万，命令江苏巡抚彰宝查办，盐政高恒、普福，运使卢见曾都被处以重典，其款项勒令商人追赔。到四十七、四十九两年，才先后豁免三百六十三万二千七百多两。后来遇到大经费，商人只借输纳之数，分限完纳，一二限后，大多拖欠。

五十六年，江西巡抚姚棻上奏：“建昌府边界连接福建省，路径较多，必须添设缉私卡巡，才能收到实效。”皇上说：“行盐分界，必须使民食不至于舍近求远、去贱就贵才好。建昌既然离福建较近，其价格必然低，为什么不到就近行销？如果酌情改盐征、盐课移往彼地输纳，不仅便民，就是私贩也将不禁自止。”不久两江总督觉罗长麟、湖广总督毕沅等上奏说：“小民惟利是图，往往得寸进尺。如建昌划归福建省，则私贩即可越到抚州，对全局关系不小。”于是命令仍照旧。后来长麟奏请建昌设总店，属县设子店，分销课引，依福建省时价每斤减二文以抵制私盐，更在各要隘分巡严缉。得到圣旨迅速执行。

河东自十年众神保就现行贱价定为长额，而商人开始困顿。后来池盐收成歉薄，借配芦、蒙、花马池各盐，又开运城西六十里的小池。当时民食缺少，商人倒闭无人承充，于是命令退商举报短商，五年更换，富户因此受累多规避。四十七年，巡抚农起奏准，仍定为长商，引地分三等配匀，又请求加价二厘，试行三年再核定。后来经部议驳回，得旨允行。久而久之，财力仍然竭蹶。五十六年，命令冯光熊巡抚山西，调甘肃布政使蒋兆奎为山西布政使。当初，蒋兆奎以河东运使入觐，皇帝问办潞盐之策，他以课归地丁回答。等到冯光熊入京，命令与军机大臣商议。尚未决定，而山西署巡抚布政使郑源鹴的奏疏到，力言不便。皇上说：“课归地丁，朕早虑及地方官曾受盐规，必持异议。今郑源鹴果然如此。伊调任河南，河南也有行销河东引地。倘从中阻挠，从重治罪。”八月，冯光熊上奏：“河东盐务积疲，唯有课归地丁，听民自运。既无官课杂费，又无兵役盘诘及关津阻留，没有不前往的。请自乾隆五十七年开始，凡山西、陕西、河南课额，在於三省引地一百七十二属地丁项下摊征。”于是山西摊二十八万一千一百零二两、陕西摊十四万六千零三十七两、河南摊八万六千六百三十三两各有零，并议章程十条：一，课银各解本省藩库，虽遇蠲免地丁之年，不得蠲免；二，部引停领，免纳纸朱银；三，不许地方官私收税钱；四，盐政运使以下各官俱裁汰；五，移河东道驻运城，总管三场；六，盐池照旧岁修；七，三场仍立官秤牙行；八，课项内有并余积余等银，应分别摊免；九，运阜运储二仓谷石，应分别归并存借；十，盐政应支各款，各就近省藩库动支。听从。五十七年，皇上幸五台山，冯光熊、蒋兆奎上奏说，自弛盐禁，民无摊课之苦，有食贱之利。而陕西巡抚秦宗恩、河南巡抚穆和蔺也以盐充价减报告。皇上很高兴。甘肃盐课，雍正元年曾摊入地丁，九年复招商，至此仍行前法。而陕西汉中、延安二府及鄜州各属之食花马池盐者，也一并摊入地丁。

嘉庆四年，下令停止各省盐政部门的中秋节进贡物品。五年，因为云南的课税定额经常亏损，根据巡抚初彭龄的建议，改为灶户煎盐、灶户卖盐，百姓运输、百姓销售。这个办法不论商人还是平民，都允许领取盐票。运盐不拘泥于哪口盐井，销售盐不拘泥于哪个地方，交完课税后听凭他们自由销售。根据各口盐井现在的煎盐实数，将定额均匀计算分摊征收，有盈余作为超额的课税，全部征收、全部上解。所有发放盐票、收税事务，就交给井员管理。到八年，定为固定章程。十年，谕令两淮食盐每引加十斤，不计入成本，用来弥补亏损。在此之前，蒙古阿拉善王有吉兰泰盐池，一向听凭百姓商贩在托克托城办理食盐，分销到山西食用土盐的各地方，不准运往下游。后来稽查逐渐松懈，竟然顺流而下，不只池盐被侵占，而且侵入了长芦、两淮地区。十四年，陕甘总督那彦成上奏查办奸民贩卖，请求命令阿拉善王将留下的汉族、回族奸民献出。阿拉善王畏惧，献出盐池，命令将他的年收入八千两银子如数赏给他。不久，户部侍郎英和同山西、陕甘督抚会同上奏：“潞盐商人赔累，是因为以低价定为固定数额。请求按照乾隆十年以前的例子，按成本定价。那吉兰泰盐池，潞盐商人力量难以兼顾，请求另外招其他的商人。”十五年，因为新商人亏损课税，改为官运。工部侍郎阮元说：“官运不难，难在官销。如果亏损课税定额，势必推给州县，不是挪用仓库的钱粮，就是向民间摊派，这样能销售造成的弊害比不销售更严重。”于是部里建议吉兰泰的盐引，请求命令还给阿拉善王，赏项停止发放。原来的定额盐引，改为潞盐，其余盐引称为吉兰泰活引。

两广从康熙时期发放库银收购食盐，运销之后才收课税。乾隆五十三年，总督孙士毅因为商人欠款积累到六十九万八千多两，请求停止发放库银本钱，命令各商人拿出自己的资本，在省河设立局进行管理。五十四年，新任总督福康安会同孙士毅筹划制定章程，合并两广一百五十个盐埠为一个局，推举十个人为局商，外面分设六个柜，责成局商按照定额参考销售地的难易，运输配给各柜，所有原来设立的埠地，全部招募运商，听凭他们各自就近到局和各柜领盐销售，交完课税后发放盐给二十九个埠如同旧例。这就是所谓的改埠归纲。实行了二十多年，局商因为没有应销售的埠，歧视埠商。开始允许局商捆运余盐，弥补库银利息。后来就不问正引是否完成，贪图销售余盐，反而妨碍了正引。疲软亏损的埠拖欠饷银，就用盐本垫付解送，时间久了亏损越来越大，虽然局商认赔后，埠商仍然按引捐输，但这十个人已经去世，家产荡然无存了。嘉庆十一年，总督蒋攸銛将情况上报，于是裁撤局商，改公局为公所。挑选六个埠商经理六柜的事务，各自有埠地，自顾自己的资本，不至于滥用。并且规定三年更换一次，以防止把持，称为改纲归所。二十五年，命令停止两淮玉贡折价银。

道光元年，两江总督孙玉庭说，淮盐运到楚岸，本来没有封轮的先例，盐政全德开始实行封轮，请求散开销售更为方便。湖广总督陈若霖上奏称积存的盐还很多，如果全部开放销售，恐怕疏销来不及，盐行和水贩压价赊欠。谕令等积盐销售完毕，再随到随卖。二年，两淮巡盐御史曾燠上奏称轮规散开后，争先跌价抢售，有亏商本。孙玉庭上奏说没有这回事。陈若霖说本年比去年实际多销了二十六万多引。于是决定开轮。随后，湖广总督李鸿宝又说抢售难免，八年后再次封轮。

当时两淮贩卖私盐的团伙越来越多，盐务也日益败坏。在两淮地区，每年应该行销纲盐一百六十多万引。到十年，淮南只销售了五十万引，亏损历年课银五千万两。淮北销售了两万引，亏损银六百万两。皇上召蒋攸銛回京，以江苏巡抚陶澍代替他。不久派遣户部尚书王鼎、侍郎宝兴前往调查。陶澍上奏说：“其弊病一是由于成本逐渐增多，一是由于借官行私过于严重。只有大力减少浮费，制止流动摊派，听凭商人散开销售，或许可以销售畅通、价格平稳，私盐自然平息。”命令裁撤巡盐御史，归总督管理。从九年后，御史王赠芳、侍讲学士顾莼、光禄卿梁中靖都请求就场定税，太仆少卿卓秉恬又请求仿照王守仁赣关设立厂抽税法。交由陶澍商议。陶澍与运使俞德渊商议，认为难以实行。于是复奏称：“课税归到场灶有三难。一是由灶丁起课。淮南煎盐用鏊，淮北晒盐用池，大约征收银一百多两。灶户都是贫民，如果先征课税后产盐，则力量不够；先产盐后征课税，如果遇到产量歉收，必然导致课税落空、灶户逃跑。这是灶丁起课难以实行的原因。一是由垣商纳课。分散归整，比较扼要。但灶户以自己的产业而听命于商人，情势上必然不愿意。何况商人唯利是图，称收时则用重斤勒索，借贷时则用重息要挟。灶户不愿意将盐归到垣商，商人也必然没有资金完课。这是垣商纳课也难以实行的原因。一是由场官收买。就各场产盐盐引定额摊定课税数额照数缴纳，似乎也核实。只是淮课数额很大，岂是微末官员所能担任？如果听凭他们全部征收全部上解，难保不隐匿上报、侵吞欺骗。这是场官收税也难以实行的原因。”又说：“盐在场灶，每斤只值钱一二文，如果就场收税，那么盐价随课税上涨，争其利的人必然很多。海滨民灶杂处，扫盐煎盐极为容易，将户户都私煎，课税将更加短缺。至于设场抽税，或许可以试行于一隅。但各省难道都有隘口可守吗？漏私必然比场灶更严重。总之无官无私，必须无课无税。既然有课有税，就属于有官有私。如果说归场灶或设盐厂，就可以化私枭为良民，恐怕不能。”皇上认为他说得对。

第二年，陶澍巡视各场，打算在淮北实行票盐法，上奏制定章程十条。一，由运司刷印三联票，一联留作票根，一联存于分司，一联给百姓商贩行运。规定期限到岸，不准票与盐分离以及越界到岸。二，每盐四百斤为一引，合银六钱四分，加上各种杂费，为一两八钱八分。三，各州县的百姓商贩，由州县发给执照赴场买盐。那些靠近海州的，就在海州请领。四，在各场适中地方设立局厂，以便灶户交盐，百姓商贩纳税。五，百姓商贩卖盐出场，由卡员查验，然后分别前往指定销售口岸。六，委派官员驻扎青口。七，严饬文武官员查拿匪棍。八，防河。九，制定运商认销法，以保证畅通口岸。十，裁汰陋规。当时盘踞盐利之处的官员胥吏都纷纷议论认为不便，陶澍不为所动，委派官员领运倡导。不久人们知道其利益，远近集中，盐船首尾相接抵达口岸，为几十年中所未有。不到四个月，请运的盐已超过三十万引。这年海州发生大灾，饥民依靠这些盐务转运获得佣值，存活无数。这个办法成本既轻，盐质纯净，而售价又低，私贩无利可图，都改领票盐。但所试行的，只在湖运滞销的口岸，安徽的凤阳、怀远、凤台、灵璧、阜阳、颍上、亳州、太和、蒙城、英山、泗州、盱眙、五河，河南的汝阳、正阳、上蔡、新蔡、西平、遂平、息县、确山，以及食岸在江苏境内的山阳、清河、桃源、邳州、睢宁、宿迁、赣榆、沭阳、安东、海州三十一州县，而安徽的寿州、定远、霍山、霍丘、六安，河南的信阳、罗山、光州、光山、固始、商城十一州县，都是以前定为畅销的口岸，仍沿用旧法。十三年，才一律改为票盐，只是以前议定的科则较原额减少，又依照原额每引征收一两五分一厘，加上各项费用，定为银二两五分一厘，永远不议加价。于是未改的，只有照例由江运的桐城、舒城、无为、合肥、庐江、巢县、滁州、来安，以及由高邮湖运的天长九州县，因为地方与淮南交错，不宜招贩，以防开启侵灌之端。

其立法在于改道而不改捆。因为淮北旧额未尝不轻，但从畅运到口岸，每引成本已达十几两，价格不抵成本，所以官盐敌不过私盐。现在票盐不经过杠坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，并且每包一百斤，出场后不再改捆，直达口岸，除盐价钱粮外，只加运费一两，河湖船价一两，每引五两有余，比纲盐减少大半。其中江运的几万引也仿照此例。自改章后，不仅完课有盈余无短缺，而且疏浚场河、捐建义厂、修建考院，百废俱兴，大概因为以轻课敌私盐，以畅销超额，所以以一纲行两纲之盐，即以一纲收两纲之课。当时很想推行于淮南，没有实现。

到二十九年，湖北武昌塘角发生大火，烧毁盐船四百多号，损失钱粮银本五百多万，众商人请求退办。于是总督陆建瀛听从护理运使童濂的建议，请求在淮南改行票法，比淮北更为详细。如运司书吏积弊，则改为领引纳课。设立扬州总局办理。汉口匣费虽然裁撤，但应酬仍然很多，则改为票盐运到九江，验票发给商贩，盐船经过桥关，有掣验规费，则改为坝掣后不过所掣，在龙江一关验票截角，其余都停免。盐包出场到江口，其驳运船价及杠盐各人工勒索，则改为商人自己雇觅。总共节省陋规每年数百万，又减去滞销的盐引三十万引，每年只行销一百零九万引，每引正课一两七钱五分，杂课一两九钱二分，经费六钱五分八厘，食岸正课相同，杂费减半。其关键尤其在于以带运的乙盐作为新引的加斤。乙盐，是乙巳纲盐船遭火，而商人已纳课，按例可以补运，所以定为每运新盐一引，带乙盐二百斤，每引六百斤，出场到仪徵，改为六十斤子包，一引十包。既裁浮费，又多运盐二百斤，成本减轻过半。所以开办几个月，就全运了一纲的盐引，楚西各岸盐价骤然下跌，农民欢声雷动。这年两淮实收银五百万两，虽然两纲后又出现引滞课亏，则是因为起票从十引到千引不等，大贩被小贩跌价抢运所误。开始陶澍在淮北实行时，也是从十引起。然而淮北地方狭窄，淮南则广阔，所以利弊不同。又值太平天国起事，盐务全部废弛，并非没有补救的方法。

在长芦，乾隆以来，正杂课共征收七十多万两。自从嘉庆十四年南河大工，每斤加价二文，称为河工加价。五年，又因高堰大工加价，三年后，一半归商人，一半归公。八年，又将充公的一文归商人，然而历年欠项已经积累到千数百万两。当时银价昂贵，商人亏损更大，于是又加价来调剂，或一文或二文。随后商议实行减引并包法，因为芦盐三百斤为一引，连加耗包索重三百四十斤，搬运筑包等费用，历年增加，也足以使商人困苦。现在以十引改筑九包，减引一成。二十一年，再减引二成，照前改筑。二十四年，又上奏停止额引十五万，减去课银六万多两，但困顿仍然不能复苏。大概本来因为浮费重而欠课，因欠课多而增价，官盐价贵，私盐乘机，蓟州、遵化六属，私枭与官为敌，而永平七属尤其严重，不得已改为官办。二十八年，商人倒闭、盐引悬空，河南二十州县、直隶二十四州县，未运积引达到一百多万引，未完积欠达到二千多万两。命令定郡王载铨、仓场总督季芝昌，会同直隶总督讷尔经额查究。每引因费用重需成本五两有余，于是将正课、帑利、杂款、积欠，厘为四类，其盐价每斤减制钱二文以敌私盐，斤重则每引加一百五十斤以体恤商人，州县陋规则严行裁汰。引地悬岸，则直隶招商，河南改票，都先纳课后发盐。至于停止盐引原限五年再酌情展期，大约每引摊算仅二两有余。

在山东，乾隆年间以来，引票正课征收白银十八万九千八百八十多两，杂项共十万一千八百多两。从嘉庆初年起，帑息逐渐增加到二十一万多两，比正课增加了一倍。嘉庆十四年，南河大工程加价两文钱，每年应欠二十九万两，比正税和杂税又增加一倍。嘉庆十七年，又商议加价一文钱，一半归商人，一半用来弥补商人的欠款。但当年的税项不能完成，就归到次年带征。带征又没有完成，就按年分期限，有的分十二期限，有的分二十期限，逐年推迟。到道光元年，停止征收河工加价，但积欠已经达到五百三十多万两，不过还能完成正税定额。道光五年，因为高堰大工程，又商议加价两文钱，奏明三年后一半归商人、一半归公家，但实际只完成了一半，正税反而因此拖欠。到道光七年，整个盐务体系崩溃，于是设法调剂，把积欠款作为一个案子，等堰工加价归给商人后，弥补国库本金，酌情留下一百二十九万两生息，剩余银两二十七万两。到道光十二年起开始限制，分二十期拔缴，南运每引加二十五斤，北运加二十斤，那些用来归补旧欠的半文加价，都归给商人以减轻成本，免征南运十三个州县和票地临朐等六县的堰工加价以对抗私盐。但旧欠以及当年应交的帑息还是不能完成，于是将报拨的一文堰工加价全部归给商人，并将一分帑息减少三厘，这是道光十五年的事。

当时银价日益高昂，亏损更加严重，等到临朐等九个州县的票商倒闭匮乏，于是改为官运。道光十七年，命令盐务归巡抚管理，不久又商议加价两文钱。道光二十三年，停止引票的两成，以八成作为总额，并停止剩余引票。道光二十七年，又商议引地加价两文钱，票地加价一文钱。过了一年，各岸竟然有二十多处倒挂。当时新旧积欠共计八百多万两，而道光十五年后所欠的正税和杂税又有九十多万两，道光十九年后的积欠八十多万两，道光二十七年、二十八年都没有奏销。于是定郡王等人会同山东巡抚徐泽醇奏准将这两年的奏销免于造报，积压的引票停止运输，积欠停止征收。从道光二十九年开始，改为先交盐税后运盐，除了有商人运输的州县外，都改为官运，无论官商，每引加七十斤，帑息每引减一钱，道光十八年的两文加价也减为一文，以便利民众食盐。

在浙江，从道光元年裁撤巡盐御史，让巡抚帅承瀛兼管盐政。帅承瀛上疏说：“嘉庆十五年以前，巡抚蒋攸铦清查浙江运库垫缺银两数目只有五十五万多两，刚过十年就达到一百七十三万零三百两。原因是近来引票壅塞，旧纲未完，新纲就开，套搭销售，不能以一纲的税收用于一纲的开支。而且每年奏销有固定期限，只要完成正课，就报告全部完成，那些带征的款项和外用银两，并没有征收足额，历次河饷又需要拨解，所以不得不从征收存留的银两中挪垫。而商人捐款用款，每当交办公事，奸商又借名浮支。我现在命令运司遇到支付解送银两，如果本款没有银两就停止给付。或者不得已，也只能以外款垫发内款，不准以内款垫给外款。”此后到道光六年，销量都达到定额运输，库存银一百二十八万两。从道光七年到十年又短缺销售，仅存十一万两。这是因为巡抚程含章请求增加剩余盐价，盐价昂贵导致引票壅塞所致。到道光十一年停止，销量于是达到九成。道光二十九年，命令芝昌前往查办，当时又短缺销售，仅达到五六成。于是请求将停歇的各处招商承办，并酌情增加盐斤。

在广东，所办理的羡银很多。因为粤盐运到广西，每包多出盐十多斤，后来又添买余盐一万包，发往盐埠运销，按九折比较羡余，这是秤头盐羡，大约二万七千多两。庆远等五个府的苗疆食盐没有引额，都是捆运余盐，交给附近盐埠带销，这是土司盐羡，大约五千多两。海船运盐，灶户补偿船户的损耗，官府收买，发给商人运销，这是花红盐羡，大约四千多两。广东鼓铸，每年需要滇铜十多万斤，云南广南府所属每年需要粤盐九万多包，每年两省派委员办运，到百色交换，称为铜盐互易。还有广州驻防食盐、育英堂盐，各数十包，都取自余盐，按包计算羡余，借此充当外支经费，所以没有杂课。正饷有部饭、平头、纸朱等银，又广东盐船所过抽税大约四千多两，广西大约四万多两，其帑息则八万多两。各项历年拖欠，起初省河因为损款多，导致奏销迟缓。道光二十四年后，潮桥疲滞，比省河更严重。但军兴糜烂，广西淮盐全部弃置在地上，而广东盐课还能收到十之八九。

在四川，起初以潼川府的射洪、蓬溪产盐最旺，嘉定府的犍为、乐山、荣县，叙川府的富顺次之。没过几年，射洪、蓬溪盐厂反而不如犍为、乐山、富顺、荣县。乾隆四十九年，各处盐井衰败停歇。有个叫林俊的人，担任盐茶道，允许民众凿井不加课税，蜀盐才开始兴盛。只有潼川难以恢复如初。而且产盐中花盐多、巴盐少，又煎盐用草料工费，导致欠课七万两，开始商议与犍商合并经营，以十二年为期，期满还清积欠，于是请求续合十二年，等到期满自行经营。刚满一年就欠款二万多两，于是又请求续合。到道光八年，三次期满，而该厂产盐越来越少，每年仅完成正课，不完成羡截。羡就是羡余。截，是在缴课截角时交纳。当时汉州、茂州、巴州、剑州、蓬州、什邡、射洪、盐亭、平武、江油、彰明、石泉、营山、仪陇、新宁、阆中、通江、安岳、罗江、安县、绵竹、德阳、梓潼、南江、西充、井研、铜梁、大足、定远、荣昌、隆庆三十一个州县，因为卤水衰竭、销售滞缓，商人倒闭、口岸空悬，民众在近厂买盐食用，正杂课税银两归入地丁摊派征收。因为盐商奢侈，家产日益衰败，于是寻找殷实户出租给引商，称为“号商”。所完成的课羡，必须交给引商封装交纳，引商往往挪用，而且官府又有与他们勾结作弊的。到道光三十年，整个盐务体系颓废。正好徐泽醇任总督，查出积欠羡截银共二十三万七千多两，未缴残引二十二万八千五百八十一张。于是酌量拨付代销，将号商姓名登记入册，责令他们自行封缄。当时只有犍为、富顺的边商以及成都、华阳的计商稍微殷实，销售口岸也通畅，其余都疲滞，而潼商尤其严重。于是撤出贵州边境所行的水引，交给犍为、富顺两商承办。

在云南，自从改章以后，私盐尤其多，而各盐井有的常常缺额，又在迤西、迤南。其东北角吃川盐，东南角吃粤盐，极难如期供应。道光六年，总督赵慎畛上疏请求就井稽查盐的多少，划定地方行销。御史廖敦行又说分地行盐，不如广泛开凿子井。皇上命令新任总督阮元试行。此后各口大井被水淹废弃，仍然依靠子井补充，才又振兴起来。

长芦在咸丰八年，经过蒙古亲王僧格林沁防守天津，奏准将道光二十八年减价的两文钱重新征收，名为盐斤复价，得到白银十八万多两。当时太平军向北进犯，运输道路多被阻塞，盐聚集在浚县的道口镇，从道口往南都靠贩运。运商节省了口岸费用，有剩余利润，而坐地引商，借官行私，所获尤其丰厚。所以同治五年，河南巡抚因为河防，又商议行销河南引盐，每斤再加两文钱，得到八万两后撤防。因为同治七年荥阳大工程耗费国库银一百几十万两，改为荥工加价。于是比道光末年增加款额二十六万两。山东因为捻军，不能南运。同治三年，积压引票一百三十多万张，分八年带销，虽然部议提拨道光十八年的一文加价解充京饷，每年约加银七万两，但正课未能全部完成。

河东自嘉庆十四年南河大工程，每斤加价一文钱，比乾隆年间的课额已经增加到十六万多两。嘉庆十七年加入吉兰泰活引，又六万多两。河东盐向来侵销淮岸，到道光十一年，淮北改行票盐，反而倒灌河东，而商人财力更加困窘。于是将活引减半，河工加价减两成，既由招商变为举报，又变为签商，破产者众多。咸丰二年，命令户部侍郎王庆云前往查办。不久奏定保留商人行销票盐，分立总岸，商人运盐到来，发给贩夫行销，裁革州县陋规银二十七万多两，运城商厅所摊公费七万多两，并知道池盐价格暴涨，是由于坐商销售乏力，将畦地出租，坐吃销价，合伙租地者按年轮流晒盐，先晒的人盗挖盐根，囤积私盐肥己，所以每名价格达到一百二三十两。于是严禁，规定白盐不得超过六十两，青盐不得超过四十两，泽州、潞州节省等银两摊入全省引票内，每引九分，另筹经费办公，每引七分，并酌情增加盐斤，计算成本每引仅一两六钱，商情悦服，愿意将活引的一半及加价两成完纳。不久，殷商九十多家，因为军需紧急，共捐银三百万两，给予永免充商执照，改为民运民销。山西、陕西、河南为官运官销，删除河工、活引、节费名目，规定每斤征收课银三厘五毫，每名合计银一百零五两，比以前增加七万多两，这是咸丰四年的事。当时长江梗阻，河东盐因为侵占淮纲而大畅，先后加河南灵宝口岸引三百名。

山西岢岚等食用土盐的十三个州县，引票二千四百九十四道，只有陕甘盐池旧时隶属于河东。康熙二十八年，改令花马小池归甘肃疆臣管理，而大池如故。自咸丰五年，陕西巡抚王庆云建议改课归地丁。王庆云不久调任山西。吴振棫上奏说：“陕西民众贫乏，如果征收盐课，实在力不从心，小民缴纳无盐的课税，商贩贩卖无课的盐，事情很不公平。请命令河南改招为便。”上谕令与王庆云会商。不久改为官民并运。当时库款支绌，部议令河东抽厘助饷。巡抚认为难行，只在额引之外加引，每名各取羡余，约加银五万两。直隶总督因为海防也请求加斤加价，庚申纲于是加引六百名，辛酉纲加五百名，共加银四十八万两，但只有辛酉纲全部完成。不久遇到陕西回民叛乱，捻军窜扰河南、陕西，销路突然阻塞，于是酌情停止加引。

北方盐业从军营提取盐来充当军饷，从此被军人垄断。提督李世忠的部下到盐坝领盐，栈存盐不够时，就直接下盐场自己捆扎，夹带私盐的弊端难以追究查清。同治三年，御史刘毓槐上奏请求整顿。此事交由两江总督曾国藩处理。曾国藩上奏论述：“淮南盐务运输通道难以畅通，办理有两个困难。一是邻省盐侵灌太久。江西岸食用浙江私盐、广东私盐兼福建私盐，湖北岸食用四川私盐兼山西私盐，引地被占十年，百姓靠此接济食盐，官府也靠此抽取厘金，势必不能立刻断绝。二是厘卡设立太多。淮盐出长江，从仪徵到湖北江西，层层设卡报税，各军队依靠盐税生存，如同性命相依，不能全部撤销。我考虑办法不外乎疏通销售、减轻成本、保持价格、杜绝私盐四项。自从邻省盐侵占淮盐地盘，本钱轻而利润厚，淮盐难以与之抗衡。查禁既繁琐，堵截又可能生变。唯有对邻省私盐加重课税，使邻省盐本变重而淮盐本变轻，这样邻省私盐转为官方盐，淮盐也能得到发展空间。现已咨商湖广、江西各总督巡抚，将邻省私盐的厘金加重征收，等到淮盐运输日渐增多、销路日渐畅通，然后驱逐邻盐并重申禁令，这是疏通销售的策略。近年来湖北江西的盐，每引完厘金在十五两以上。如今改为逢卡抽收为到岸销售后汇总完厘。之前收十五两多，如今湖北岸只收十一两九钱八分，江西岸九两四钱四分，安徽四两四钱。既减少厘金便利商人，先销售后纳税，这是减轻成本的策略。商贩追求利润，都希望价格高昂，但往往跌价抢售。起初一两个奸商零贩，只想卸货先销，不肯守日赔利。之后彼此争先，越跌越贱，即使想挽回以保成本，也做不到。如今在湖北江西各岸设置督销局，盐运到岸，令商贩到局挂号，挂牌定价，按顺序轮流销售，时而盐少，百姓无盐价昂贵之忧，时而销售滞缓，商人无亏本之虑，这是保持价格的策略。盐法首要重视缉私。大股私枭不难捕捉，最容易偷漏的是包内超重、船户夹带。如今恢复道光三十年旧章，每引六百斤分八包，每包给卤耗七斤半，包索二斤半，共重八十六斤，刊印发行大票，随时添给，并在大盛关、大通、安庆等处验票截角，如有超重夹带，即提盐充公。各岸兼行邻省盐的，也另给税单，如果没有税单贩运私盐，就按律治罪，这是杜绝私盐的策略。”

又论述：“淮北盐务，有三项必须停止，四项急需整理。漕运总督因清淮设防，命令场商每包捐盐五斤，每引共二十斤，随后因逐包捐缴不便，改为每运盐百包带缴五包，其应完盐课及售出盐价，虽经吴棠奏明作为清淮军需，但锱铢必取、琐碎摊派，实在不是政体所宜。这是必须停止的第一项。徐州本是山东引地，先前因捻军扰乱，引盐未到岸，经督办徐宿军务田在田奏准散运北盐，画收东课，日久弊多，采买则私自赴场，销售则旁侵安徽界。如今东引已经通行，不能再借借运虚名，留下侵销实患。这是必须停止的第二项。北盐已改捆为净盐，未改的为毛盐，都须纳课才能出湖。近来私枭勾结营弁，合伙贩卖毛盐，堵截严则营员出来包庇，缉捕松则官引全被占销。这是必须停止的第三项。榷盐之法，革除弊端则利益自然兴起。我所讲的整理方法，也就是在各项弊端除去后因势利导。淮北纲引，之前奏报至戊午年为止。如今在五月接开己未新纲，但战乱后户口大减，断然不能销四十六万引。请先办正额二十九万六千九百八十二引，每引收正课一两五分一厘，杂课二钱，又外办经费四钱，仓谷河费盐捕营各一分，其他款项一概删除。这是目前筹办整理的第一项。近来军饷依赖盐厘接济，但处处设卡，商贩视为畏途。从前每包约完厘钱两千多。如今拟从西坝出湖，先在五河设卡，每包收五百文，运赴上海，再在正阳关收五百文。他卡只准验票，不准重复征收。不减少厘金不足以减轻成本，不裁撤关卡不足以体恤商人。这是目前筹办整理的第二项。淮北解饷，向来按十成分摊。临淮军营四成，滁州四成，安徽抚营二成。如今临、滁两营已裁，而漕臣应酌情拨济，今后仍应以十成分派，我营五成，抚营四成，漕营一成。按兵数则略有增减，按旧制则无大改动。这是目前筹办整理的第三项。北盐每引规定四百斤，捆四包，每包连卤耗重百十斤。近来栈盐出湖，都在西坝改捆，大包重百三十斤，盐票不符。我已严禁，并在例给大票外，将每船装盐包数也填明舱口清单，这样可杜绝避重就轻，不致以多报少。这是目前筹办整理的第四项。”朝廷都按他的请求执行。

曾国藩改革盐法，与陶澍不同之处在于，陶澍意在分散轮次，与王玉庭、蒋若霖相同。曾国藩意在整肃轮次，与全德、曾燠相同。但王玉庭、蒋若霖筹办分散轮次，必定前两个月的轮次卖完，再开后续两个月续到的轮次，未尝不是以散寓整，陶澍实际是学习他们的意思。所以曾国藩鉴于抢售之弊而主张整肃轮次，于是有总栈督销的设置，一以保持场价，一以保持岸价。总栈起初因仪徵不易修复，设在瓜洲，后堤岸被水冲蚀坍塌，又移回仪徵。督销局设在湖北汉口、湖南长沙、江西南昌、安徽大通。不久，曾国藩调任直隶总督，李鸿章接任。所增设的捐税，最重要的是循环给运。其方法把认引之事归并督销，使商贩售出前档之盐，即接着申请后档之引。最初在淮南实行，后扩展到淮北。这是参合纲法于票法之中，以旧商为主而不更换新商。商有世业，则官有责成，比之前验资抽签流弊较少，从此历任沿袭此法。

到光绪五年，增引之议兴起。增引，是部文咨准淮北增额八万。当时总督沈葆桢上奏说：“近年盐商因盐票价高，觊觎增引。历任盐臣中精通盐政的没有超过曾国藩的，每审定一法，必举数十年利弊，如身临其境而通盘考虑。但淮北引额仅定为二十九万有余，岂是置国计商情于不顾？盐政之坏，首先在于定额超过销量，起初还能勉强符合奏销期限，时间久了便不可收拾。于是新陈套搭，不久统销融销，又不久带征停运。只有定额少则商人少，商人少则剔除弊端容易，疏通销售也容易。”八年，左宗棠任两江总督，乃请求增引，淮北十六万，淮南湖北岸十一万、湖南岸四万、安徽岸四万二千余。部议淮北照行，湖北岸只增三万、湖南岸一万、安徽岸一万七千余。

等到曾国荃到任，又将淮北加引奏请免除。两淮正课，起初合织造、河工、铜斤等款，只有一百八十余万，每引征银一两余。织造、河工、铜斤等项目，因盐政运司养廉丰厚，陋规也多，每年解送织造银二十二万，捐助河工五万。三藩之乱时，滇铜阻隔，派各盐差采买捐办，水脚又五万。到雍正年间，裁减养廉规费作为正款，后来又涉及其他项目。于是正杂内外支款变得巨大，每引增至六七两，自改票后始减轻。同治年间，引地未恢复，而以厘金补课实际超过课额，本无须增引。

至于南盐销数，向来以湖北岸为多。及至被川盐占据，同治七年，曾国藩请求规复引地，部议令川盐停止销往湖北。湖广总督李瀚章上奏说不能停，只在沙市设局，以川盐八成、淮盐二成配销。后以包计算，淮盐较川盐每包斤数少，名义二成实际不及一成。十年，曾国藩又说：“川盐侵占淮盐之地，应当使淮盐八成而川盐二成，或淮盐七成、川盐三成。如今楚督因鄂饷数额巨大，担心川盐销路不畅，收入骤减。我所求的，是淮盐能销行楚岸，则商气复苏，原应将应得厘银，多拨数成或全数归鄂。”命四川、湖广督抚会议。曾国藩等上奏以“武昌、汉阳、黄州、德安四府还归淮南，安陆、襄阳、郧阳、荆州、宜昌五府及荆门州仍准川盐借销，湖南只岳州、常德、澧州三属行销川盐，岳州、常德也应归淮，澧州暂销川盐”。经部议准。光绪二年，贵州肃清，御史周声澍上奏陈说川盐引地已恢复，请求将湖南北各府州全归淮南。部议同意。于是沈葆桢奏称湖北川厘，每年报部一百五十余万串，合计银不足九十万，请令淮商包完。但湖广督抚因川厘有定数，担心包饷难靠，合辞袒护川盐拒绝淮盐。到八年，左宗棠又移文商榷，终究未能实行。

长芦自顺治初年仅征课二十万二千有余。十二年，按明制查出宁饷、酬商、滴珠、缺额等款，照旧征收解送。康熙年间，又增课增引，遂至四十二万六千有余。乾隆末年，因逐年误课，参劾革职者众多，于是众商公议，完课外每引捐银二钱，以备弥补，名为参课。到道光末年，课额愈重，岸悬愈多，于是又添悬岸课，每引交银四分，而仍不足。到此时曾国藩任直隶总督，上奏说：“认商既交寄库银千余两，应与保商以三年为限，凡欠款在限内，在本商追缴二成，其中一成由纲总与出结之散商分赔，过限即无涉，以免畏惧逃避。”朝廷同意。

此时盐臣除曾国藩、李鸿章、沈葆桢外，只有左宗棠及丁宝桢以能著称。同治初年，左宗棠任浙江巡抚，上奏说：“自金陵陷落，淮盐侵灌杭州、嘉兴、松江三所，只有绍兴所勉强支撑。后行盐地多失守，浙江也陷落。及浙东克复，才饬令绍兴暂办票盐，省城及嘉兴、湖州随后平定，而旧商力难运销，请求将四所通改票盐，并设局稽查销数。”经部议准。十年，御史奇臣上奏说：“浙东府局，对商贩盐到，就压低其价，以便盐行收买，随即又抬高其价，以便转售，利润归中饱。应请裁撤。”部议敕令巡抚杨昌濬查覆。不久覆称：“两浙本是先课后盐。自改票运，因商力薄弱，仅完半课，另一半课待销后补完。拟撤盐行，仍留府局，督催后半课银。”得旨同意。

在乾隆时期，福建的西路延平、建宁、邵武三府所属十五个州县，东路福宁府所属五个州县，南路闽县和侯官两县，归商人经办，称为“商帮”。南路福州、兴化、漳州、泉州四府所属二十一个厅州县，由官方经办，称为“官帮”，也叫“县澳官帮”，包给商人经办，称为“朴户”。后来均匀配给西路各商代销，于是有了“代额”的名称。商帮因为税课较轻，乐于承运，而本身的税课反而拖欠。嘉庆初年，实行带征和减引法。不久革除代额，长时间后商号相继倒闭。道光元年，改为签商。当时旧欠都转嫁给新商，加上盐场事务废弛，官员住在省城，听任海船装盐，私下买卖，称为“便海”，流弊很多。到道光二十九年再次倒闭，于是改为官运，而承办者将运本一半装入自己腰包。福建行盐，乾隆时用团秤，每百斤折合砝秤一百六十斤，以三十斤抵偿折耗。嘉庆年间，改用部砝秤，又不给耗盐，担引折合篷引每百斤只给四十二斤，命令按百斤售卖，却要完成代额百斤的税课，因此亏折日益严重。后来办法越变越坏。同治四年，左宗棠任福建总督，于是请求改行票运，命令各盐场官驻场。西路以引商为票商，县澳以朴户为贩户，用盐道票代替引，名叫“贩单”。西路以三十引起票，东南两路及县澳以百引起票，因为西路每引六百七十五斤，东南路和县澳每引百斤的缘故。裁减杂课，命令正课每两加耗一钱，在领票时交纳。另外抽厘五钱，在行盐各地设局抽收。计算西路每引征银四两五钱多，东南路及县澳四钱四分多。后来因为西路课重，奏请减免为每课一两随征厘四钱。所有旧欠各款豁免。帑息既免除，帑本金则责令陆续归还。当年征课耗厘银四十多万两，带收旧欠课十九万多两，就以四十万两定为正额。实行几年后，商情大悦，私贩敛迹。

陕西花马池盐课，向来由布政使收纳。到同治十二年，左宗棠任陕甘总督，因西部用兵，改为课税为厘，在定边设局抽收，名叫花定盐厘。于是陕西盐利归于甘肃。

起初川盐以云南、贵州为边岸。而贵州岸又分四路：由永宁去的叫永岸，由合江去到达贵州仁怀的叫仁岸，由涪州去的叫涪岸，由綦江去的叫綦岸。到这时候，运商困弊，所依靠畅销的，只有济楚这一办法。等到淮南规复引地，滞销的引积压到八万多张，积欠羡截一百几十万两。光绪初年，丁宝桢任四川总督，制定官运商销，先从贵州岸着手，筹划十五条章程：裁减浮费、清理积引、酌核代销、局运商销、兼办计岸、引归局配、展限奏销、严定交盘、慎重出纳、认真黔厘、实给船价、删减引底（引底：运商向来向坐商租引配盐，每引给银二十多两，由商总租收，作为课税羡截，领缴引费，以及官吏委员提课规费、商局公费，余数二两，分交各坐商。至此历年羡截，运商已缴，本应全革。但因年久，姑且准存一两）、添置办票、酌留津贴、酌给奖叙。在泸州设总局，四岸各设分局，檄调道员唐炯为督办。其后接办云南岸，川盐行销云南，只在昭通、东川两府有张窝、南广两局，称为大滇边、小滇边。其办理比贵州岸更难的是，云南自有盐，越界侵销最容易。丁宝桢筹划堵遏办法，到五年才开运。

自从官运商销，统计本年边岸和计岸的各额引全部销清外，还附带销售积引一万多张，所收税羡截厘及各杂款又一百多万，但奸商感到不便。恰逢皇上派遣恩承、童华查办其他岸，到四川时，富顺富绅王余照假借灶户名义具词呈控，请求改为官督商销。有旨垂询。丁宝桢上奏说：“官督商销，利益归于官与商；官运官销，权力全归官，流弊都大。只有官运商销，官商可以相互钳制。”不久控告案审讯明白，奏请捉拿惩办。到光绪末年，各计岸也多改为官运。

此外如奉天由纳税改为行引，自康熙中期停止，没有课税达一百七十多年。同治六年，将军都兴阿奏请批准实行榷厘法，每盐一榷东钱一千文，用于本地军需。光绪三年，将军崇厚请求加为二千四百文。八年，将军崇绮再请求加二千四百文，称为四八盐厘，这是练兵的款项。十七年，户部筹饷加二千四百文，称为二四盐厘，这是解送户部的款项。二十四年，将军依克唐阿加一千二百文，称为一二盐厘，这是兴学的款项。这三项总称八四盐厘。二十八年，将军增祺又奏设督销局，每斤加榷制钱四文，称为加价，作为官本。但原议由官方设局收买，置仓运售，名为督销，实际上是官运。正值日俄战争爆发，也未实行。三十二年，将军赵尔巽请求裁撤督销之名，在奉天设立官盐总局，吉林、黑龙江设立分局，听任商人就滩纳税运销。三十三年，东三省设行省，总督徐世昌又将官盐总局改为东三省盐务总局，于是吉林、黑龙江开始实行官运。起初岁征课银二十四万或四十万两，到赵尔巽任时，满一百万两，后来达到一百四十万两。

蒙古盐向来归藩部管理。其行销陕西、甘肃的，以阿拉善旗吉兰泰池盐为大宗，俗称红盐。道光以前，听任民众运销。咸丰八年，开始招商承运，每百斤收银八两。同治年间，遭遇回乱，商困课欠，经左宗棠改为课税为厘，每斤加制钱五文。其在山西的，也是红盐最多。嘉庆初年，阿拉善王献出吉兰泰池，由官方招商办运，将口外各厅，大同、朔平二府，以及太原、汾州等属向食土盐的州县，划为吉岸引地。到嘉庆十七年废除。凡入口的，由杀虎口征税，每斤一分五厘。此外还有三种：鄂尔多斯旗盐、苏尼特旗盐（俗称白盐）、乌珠穆沁旗盐（称为青盐）。最初按照老少盐例，在口内行销。嘉庆末年纳税。到光绪时，都改用抽厘法。

其在直隶的，则有青盐、白盐。光绪二十八年，察哈尔都统奏请抽厘，每斤制钱四文，约年得银十二万多两。第二年，热河都统也照此抽收，每斤五文。这一年，直隶总督又请求在张家口设督销局，在口外设厂收盐，招商承办，每千斤包纳课银二两，约年得三万多两。三十三年，热河也设局，每百斤征银四钱。宣统元年，减为二钱五分，约年得六万多两。

新疆向来听任民众掣销。光绪三十四年后，开始在精河盐池征税一万四千四百两，迪化征五千一百两，鄯善征二千四百两，其余仍无税。

起初，盐厘创设于两淮南北，数额都很重。自从曾国藩整顿，才稍减。接着因规复淮纲，又议重抽川厘。咸丰五年，定花盐每引万斤抽厘八两，后来因商贩私自加到一万七千斤，四川总督骆秉章请求就所加斤数按引加抽十七两，共正厘二十五两。后各省都加。到光绪时发行铜圆，盐价已暗中增加，而厘金之外更议加价。

这件事起于雍正时。长芦盐价，自康熙二十七年定每斤银一分四毫至一分二厘六毫不等。雍正六年，巡盐御史郑禅宝上疏说：“商课用银，民间买盐用钱。康熙时，银一两换制钱一千四五百文，每盐一斤，钱十六文。如今每两合钱二千文，而盐价如故，也有减至十三四文的，以钱换银，不敷原数。应请部臣会同督臣详议。”到十年，题准每斤加银一厘。乾隆后推行他省，但其意在于恤商而已。嘉庆五年，长芦巡盐御史观豫因川楚未平定，奏请加价济用。仁宗谕旨说：“以饷需扰及民间，朕不为也。今计食盐者每日止一二文，若增价则人人受累。且私贩必因盐价过昂而起。”不久因河工需费，道光后仍多。到光绪二年，办理西征粮台，户部侍郎袁保恒奏请各省一体加二文，因两江总督沈葆桢力争才作罢。

此后新政举行，无不取于盐利。如光绪二十年因日本挑衅设防，部咨各省每斤加收二文。二十七年因筹还赔款，加四文。三十四年，因抵补药税，又加四文，一半抵补练兵经费，一半归产盐省份拨用，这是最显著的。当时疆吏集商会议，都以滞销为忧，但势不能已，自此收入较道光前又增数倍。但长芦经拳匪之扰，商本损失，至借洋款。山东引票各地，自同治六年酌归官办，弊窦很多。河东仍归官民并运，但不能畅销。福建的票运、四川的官运都如此。广东潮桥，旧由官运，至此时与六柜统归商办，成效也少。云南子井，存者寥寥。而淮浙衰敝尤甚。

宣统元年，度支部尚书载泽上书说：“淮南因为海岸线东移，卤气逐渐变淡，石港、刘庄等盐场产盐已经减少，金沙场甚至不出盐。至于淮北的三个盐场，离海近，卤气还比较浓，但晒盐出自砖池，按规矩必须按照池子确定引额。近来砖池之外，广泛开辟池基，甚至新池基已经增加，旧滩却没有划拨，导致产量更加没有限制。而南边的商人同德昌在淮北铺建盐池，北边的商人尤其觉得不便。两浙产盐最旺的地方，首推余姚、岱山，其次是松江的袁浦、青村、横浦等场，都是板晒的盐。而杭州、嘉兴、宁波、绍兴所属的煎盐各场，卤料也要从余姚购买。近年卤料贵、柴薪贵，成本加重，商人既放弃煎盐而改用晒盐，灶户也废弃灶台停止煎盐。煎盐数量逐渐减少，所以龙头、长亭、长林等盐场长久缺产，重点转向了余姚、岱山。余姚的海滩离盐场远，岱山孤悬海外，向来不设盐场，虽然设立了局、修建了仓库，但官方收购有限，私自晒盐无穷。这是产盐各处的情形。淮盐、浙盐的行销，各有引地，而河南的西平、遂平，早已成为废岸，湖南的衡州、永州、宝庆三府以及靖州，本是淮界却销售粤盐，湖北的安陆、襄阳、郧阳、荆州、宜昌五府以及荆门州，本是淮界却销售川盐，浙江的温州、台州、宁波、处州等地，只抽厘金还没有行引。就目前情形来说，淮北因为三贩转运，对岸情常常隔膜，所以票贩不过问关销，豫贩又大多归怨湖贩，这病在商情不互相联络，而各省抽税，形势也足够让商人受害。淮南有四岸督销，权力等同运司，所以运司不能控制督销，分销也不完全受督销管辖，这病在官权不统一，而商情涣散，形势也足以让自己受害。浙江盐场离场近的，有肩引、住引的区别。离场远的，有纲地、引地的区别。加上官办商包，办法不一，纷乱破碎，处处修补。至于捆盐出场，沿途局卡的刁难，船户的夹带，都不可避免。这是销盐各处的情形。淮盐行销于江苏、安徽，与浙盐、东盐的引界相邻；行销于河南岸，与东盐、芦盐的引界相邻；行销于江西岸，与浙、闽、粤盐的引界相邻；行销于湖南、湖北两岸，与川盐、鄂盐的引界相邻。而湖北的襄阳、樊城，又被芦私、潞私灌入，湖南的衡州、永州、宝庆，又被粤私占据，两浙的引地，江苏、安徽、江西三岸都与淮盐相邻，就连本省的温州、台州等地，也被闽私侵扰，这些都是犬牙交错，时常引起争端。近年京汉铁路通车，贯穿河南省而下，淮盐、芦盐的争端更加激烈。将来津浦、粤汉等铁路建成，淮界的四面都是敌人，然而这还是说邻私。更严重的是，安徽、河南同为淮界，而安徽的颍州与汝宁、光州接壤，就因加价轻而影响到河南岸，台州、处州同为浙境，而处州的缙云由台商承办，又因包厘微小而侵犯到处州府。江西建昌长久成为废岸，近来设立官运局以图恢复，但降价与私盐对抗。抚州已经担心倒灌，上海租界向来是私盐聚集地，近来设立事务所筹划官销，但是越界运行，苏州属地常有指责，这是以淮盐侵淮盐、以浙盐侵浙盐。大体上利益所在，人们争相追逐，本来不容易遏止，所依靠的只有缉私严格罢了。然而兵勇疲弱，不能制服枭贩，反而骚扰平民。地方官也因为纲法久废，不担负责任，心存漠视。这又是引界毗连各处的情形。近来筹款，以盐税为大宗，而淮盐、浙盐处于天下中心，关系全局尤其重大。为整顿计议，非统一事权不可。拟请将盐务归臣部总理，产盐各省份，督抚作为会办盐政大臣，行盐省份，都兼任会办盐政大臣衔。”皇帝下旨说可以。其中所说的南商铺池，指的是光绪三十三年，淮南因为盐不够销售，在淮北埒子口苇荡左营增铺新池，称为济南盐池。三十四年，北商称有碍旧池销路，经两江总督张人骏下令按照淮南缺额，以十万引为标准。三贩转运，指的是淮北票盐，旧时由票贩从盐垣运到西坝，卖给湖贩，再由湖贩运到正阳关，按轮次卖给岸贩。

载泽接受督办盐政大臣任命后，就设立盐政处，按各区分为八厅，先筹划淮北。章程四条：一是恢复西平、遂平废岸，二是撤退淮边芦店，三是体恤路捐、商人累赘，四是包缴河南省厘金价款。咨商河南巡抚吴重熹，只有末条坚持照旧。载泽又奏定在西坝设立盐厘总局，临淮关设掣验局，其余局卡全部裁撤，三贩一律改为岸贩，准许自己到总局完纳厘金加价，规定每引为银币二元二角，折收库平银一两六钱零，都一次收清。至于土销引地，酌情减少银币四角，折收一两二钱，比原额少三成。这是二年七月的事。

直隶张家口外收蒙盐各场，向来由商人包办，宣统元年，改为公司。到这时又改设官栈，以各厅州县为引岸，由商人包引，每年二万引，征银十五万七千两。四川归丁各地票运，咸丰后增加到六十八厅州县，官运常被阻碍。到这时奏请查核井灶，以现有的为定额，严禁偷卖，以杜绝票私。三年，用大清银行款七百万、直隶银行款六十万为芦商偿还外债，收回引地三十六处归官府办理，在天津设局。其中永平七属，道光年间由州县办课。光绪二十九年，改设官运局。到这时与新河、平乡二县没有商人认办的，统归津局经理。

最初与各国通商，违禁货物，不许出口进口，盐是其中之一。但奉天的大连、旅顺，吉林的长春，有日本盐；吉林的珲春、延吉有朝鲜盐；黑龙江的满洲里、黑河，吉林的东宁，有俄罗斯盐；广西的镇南关，云南的蒙自，有法兰西盐；香港、澳门处处侵灌。到山东胶州湾租借给德国，就侵占了即墨盐场；奉天辽东半岛租借给俄国，又转给日本，就占有了金州盐滩；与复州的交流、凤鸣两岛，有包购余盐、派员缉私两种建议。后来缉私策略实行，购盐没有结果。广东广州湾租借给法国，吴川的茂珲场被其占据，每每运盐到香港及越南销售，再进入内地，实在都是败坏盐法。治理盐政的人应当有办法善后。