卷一百二十九食货上四（屯田常平义仓）

前代军队驻守的地方，如果地势有利，就开垦屯田、营田，以节省粮饷运输。宋太宗讨伐契丹时，谋划攻取燕蓟，边境一开战端，河北连年骚动不安，百姓无法耕种纺织，州县有很多闲置田地，而沿边防线的驻军越来越多。从雄州向东直到海边，有很多积水，契丹对此感到忧虑，不敢肆意入侵；顺安军向西到北平二百里的地方，地势平坦开阔，契丹每年都从这里入侵。议论的人认为应该根据地形高低，利用水陆便利条件，开辟田地，疏通沟渠，多种植五谷，这样可以充实边境粮仓并限制敌军的骑兵。端拱二年，分别任命左谏议大夫陈恕、右谏议大夫樊知古为河北东、西路招置营田使，陈恕极力进言认为这样做不利。出发几天后，有诏令让他们修整城堡，疏通沟渠，而营田的建议就此搁置。当时又命令代州知州张齐贤管理河东各州的营田事务，不久也停止了。

六宅使何承矩请求在顺安砦西边引易河水筑堤开展屯田。不久河北连年发大水，等到何承矩任雄州知州时，又建议应该利用积存的雨水修筑陂塘，大量种植稻田以充实粮食。恰逢沧州临津县令闽人黄懋上书说："闽地只种植水田，沿着山势引泉水，加倍耗费人力。现在河北各州军有很多陂塘，引水灌溉田地，省力容易成功，三五年间，公私必定大获其利。"皇帝下诏让何承矩前往视察，回来后上奏说黄懋的话可行。于是任命何承矩为制置河北沿边屯田使，黄懋为大理寺丞充任判官，调发各州镇兵一万八千人服役。在雄州、莫州、霸州、平戎军、顺安军等地修筑堤坝六百里，设置斗门，引淀水灌溉。第一年种稻，遇到霜冻没有收成。黄懋认为晚稻九月成熟，河北霜降早而地气回暖慢，江东早稻七月就成熟，取来种子让百姓种下，当年八月，稻子成熟。当初，何承矩提出建议时，反对的人很多；武将习惯于攻战，也以经营农事为耻。等到种稻没有成功，众人议论更加激烈，此事几乎被废止。到这时，何承矩装了几车稻穗，派官吏送到京城，议论的人才平息。而蒲草、蚌蛤等水产丰富，百姓依靠这些获益。

度支判官陈尧叟等人也说："汉、魏、晋、唐时期在陈州、许州、邓州、颍州以及蔡州、宿州、亳州直到寿春，利用水利开垦田地，遗迹都在。建议选拔官员大力开展屯田，以疏通水利，调发江淮地区的下等军兵和散卒，并招募百姓服役。拨给官钱购买耕牛、置办农具，疏通沟渠，修筑堤堰。每屯十人，每人给一头牛，耕种五十亩田，虽然古代制度是一夫百亩，现在暂且开垦一半，等时间长了就可以恢复古制。每亩大约收三斛，每年可收十五万斛，在七州之间设置二十屯，可得三百万斛，继续增加，几年后可以使仓库充实，节省江淮地区的漕运。民田没有开垦的，由官府帮助种植；公田没有开垦的，招募百姓开垦，每年收获后的分配，按照民间主客的惯例。傅子说：'旱田的收成由天决定，人力虽然尽力，如果水旱不按时发生，那么一年的功夫就白费了。水田的制度靠人力，人力如果尽力，那么地利可以充分利用。'而且虫灾的危害也比旱田少，水田修成后，其利益加倍。"皇帝看过奏章后很赞赏，派遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮乘驿车前往视察规划，但最终没有实行。

到咸平年间，大理寺丞王宗旦请求招募百姓耕种颍州的陂塘荒地共一千五百顷。当地百姓应募的有三百多户，皇帝下诏让他们暂不交租税，免除徭役。但对功利没有帮助。而汝州原有洛南务，由内园兵丁种稻，雍熙二年废止后，交给百姓耕种，到这时又恢复，命京朝官专门管理。招募百姓二百多户，自备耕牛，设立团长，开垦土地六百顷，引汝水灌溉，每年收粮二万三千石。襄阳县的淳河，原来筑堤截水引入官渠，灌溉民田三千顷；宜城县的蛮河，灌溉田七百顷；还有屯田三百多顷。襄州知州耿望请求在旧地同时开垦荒地，设置营田上、中、下三务，调集民夫五百人，修筑堤堰，并集中邻州士兵每个务二百人，从荆湖买牛七百头分给他们。当年，种稻三百多顷。

四年，陕西转运使刘综也说："应该在古原州建立镇戎军设置屯田。现在本军一年供给草料粮食四十多万石、束，大约耗费茶盐五十多万，如果让远方百姓运输，耗费更多。请求在军城四周设立屯田务，开垦田地五百顷，配置下等军兵二千人、牛八百头耕种；又在军城前后及北到水峡口，各设置堡寨，分别驻人，没有敌寇就耕作，敌寇来了就作战。就任命知军为屯田制置使，自己选择使臣充任四寨监押，每寨五百人充任屯戍。"朝廷听从了他的建议。不久原州、渭州也开垦方田，归附的戎人都依靠这些得以安居。

这时军费开支逐渐扩大，谈论屯田、营田的人，朝廷就下诏让边臣经营实施。顺安军兵马都监马济请求在靖戎军东边堵塞鲍河，开渠引入顺安、威虏二军，在旁边设置水陆营田。命令莫州部署石普监督这项工程，一年多完成。保州知州赵彬又上奏决开鸡距泉，从州西到蒲城县，分徐河水向南流入运渠，大量设置水陆屯田，诏令驻泊都监王昭逊共同完成。从此定州也设置屯田。五年，撤销襄州营田下务。六年，耿望又请求在唐州赭阳陂像襄州一样设置营田务，每年耕种七十多顷，由方城县令佐管理，调集民夫除草。

景德初年，听从京西转运使张巽的请求，下诏只使用务兵。二年，命令沿边有屯田、营田的州军，长吏同时兼任制置各营田、屯田事务，原来兼任的使者照旧。大中祥符九年，改定保州、顺安军营田务为屯田务，共有九州军都派遣官员监务，设置属吏。淮南、两浙原来都有屯田，后来大多交给百姓而收取租税，只保留名称。在河北的虽然有实际耕种，但每年收入不多，好处在于蓄水以限制敌军马匹而已。天禧末年，各州屯田总共四千二百多顷，河北每年收粮两万九千四百多石，而保州最多，超过一半。

襄州、唐州二州的营田废止后，景德年间，转运使许逖又恢复了。当初，耿望借给种田人耕牛并调集民夫除草收获，每年收入很大。后来张巽改变方法，招募水户分别耕种，到许逖时又掺用兵夫，时间长了没有大的利益。天圣四年，派遣尚书屯田员外郎刘汉杰前往视察，刘汉杰说："这两州的营田从恢复到现在，襄州得到谷物三十三万多石，折合缗钱九万多；唐州得到谷物六万多石，折合缗钱二万多。而支付的官吏兵丁俸禄、官牛杂费等，襄州十三万多缗，唐州四万多缗，得不偿失。"皇帝下诏废止，将田地分给贫民，每亩征收一半的租税。

此后陕西用兵，皇帝下诏让转运司测量空闲土地设置营田以帮助边防计划，又借用同州沙苑监牧的土地作为营田，而永兴军知军范雍搜刮各郡的牛，很是烦扰，不久就停止了。右正言田况说："镇戎、原、渭等地，方圆数百里，原来都是民田，现在不再从事农事，可以在那里大力开展营田，让保捷兵中不熟悉作战的分开耕种，五百人为一堡，三两个堡设置一名营田官管理，按时播种，农闲时则练习武事。"奏疏呈上，没有被采用。后来命令三司户部副使夏安期等人商议沿边设置屯田，最终没有成功。

治平三年，河北屯田三百六十七顷，收谷三万五千四百六十八石。熙宁初年，任命内侍押班李若愚同提点制置河北屯田事。三年，王韶说："从渭原城往下到秦州成纪，沿河五六百里，良田没有耕种的恐怕有万顷，治理千顷，每年可得三十万斛。"秦州知州李师中评论说："王韶指出的极边地区现在招募弓箭手的土地，恐怕秦州会更加多事。"皇帝下诏派遣王克臣等人视察，回奏与李师中相同。再次下诏让沈起去办，沈起上奏说："没有看到王韶所指的地方，即使确实有，恐怕招募人耕种，会使西蕃惊疑。"侍御史谢景温说："听说沈起胡乱指认甘谷城弓箭手土地来掩盖王韶的妄言。"而窦舜卿上奏说："实际上只有空闲田一顷四十三亩。"中书省说："沈起没有指认甘谷城土地来证实王韶的奏言，而李师中先前在秦州与王韶互相论奏，各有对错。"王韶于是因妄指闲田从著作佐郎被贬为保平军节度推官，李师中也罢去待制职务。后来韩缜任秦州知州，才说："确实有古渭砦弓箭手未请领的空地四千多顷。"于是恢复王韶原来的官职，按照他的请求实行。次年，河北屯田司上奏说："丰收之年屯田，收入不抵费用。"于是下诏撤销沿边水陆屯田务，招募百姓租佃，将屯田兵收归各州厢军。

当时陕西旷土很多没有耕种，驻防军队不能撤除，远方有运输的劳苦，延州知州赵禼请求招募百姓耕种以缓解朝廷忧虑，皇帝下诏处理此事。经略安抚使郭逵说："怀宁砦得到土地百里，用来招募弓箭手，没有闲田。"赵禼又进言，于是搜括土地得到一万五千多顷，招募汉蕃兵共五千人，组成八指挥，下诏升赵禼的官，赏赐金帛。而熙州王韶又请求将河州蕃部靠近城川的土地招募弓箭手，用山坡地招募蕃兵弓箭手，每寨五指挥，以二百五十人为定额，每人给地一顷，蕃官二顷，大蕃官三顷。熙河有很多良田，七年，下诏委托提点秦凤路刑狱郑民宪兴办营田，允许他奏请任命属官以完成此事。

枢密使吴充上疏说："现在的屯田，确实不容易推行。古代一夫百亩，又受田十亩作为公田，不如利用弓箭手仿效古代助田法来实行。熙河四州田地大约一万五千顷，十分取一作为公田，大约中等年成每亩收一石，那么公田所得十五万石。官府没有屯营、牛具、粮饷供给的费用，借用众人力量而百姓不劳累，大荒不收而官府没有损失，节省运输，平稳粮价，像这样有六项便利。"而提点刑狱郑民宪说："祖宗时屯田、营田都设置机构，屯田用兵，营田用民，本来有不同制度。但襄州营田既调集民夫，又调取邻州士兵，这说明营田不只使用百姓；边州营屯，不限兵民，都取用供应，这说明屯田不只使用士兵；至于招募弓箭手后剩余的土地，又招募百姓耕种，那么兵民混杂，本来没有区别。但前后施行中，有的侵占民田，有的借用农夫，有的各郡搜刮耕牛，有的兵民杂耕，有的各州厢军不习惯耕种、水土不服，很是烦扰。至于每年收入，不抵费用，于是又废止。只有利用弓箭手实行助田法，一夫受田百亩，另外以十亩作为公田，让他们自备种粮人力，每年每亩收一石，水旱灾害减免三分之一，官府没有粮饷供给的费用，百姓有耕种的利益，似乎可以方便。但弓箭手招来后，还没有安顿好产业，而种粮没有着落，又要求他们出力耕种公田，担心人心容易动摇，请求等到稍微丰收后再推行。"九年，下诏："熙河弓箭手耕种不够的田地，经略安抚司安排厢军租佃，官府设置牛具农器，每人一顷，年终比较弓箭手、厢军所种优劣进行赏罚。弓箭手逃荒的田地以及营田招募佃户的租税，允许就近在本城寨缴纳，并免去折变、支移。"

元丰二年，改定州屯田司为水利司。到章惇修筑沅州时，也设置屯田务，后来就废止了，招募百姓租佃，服役的兵士各回原属。五年，下诏提举熙河等路弓箭手、营田、蕃部合并为一司，隶属泾原路制置司。提举熙河营田康识说："新收复的土地，请求任命官员划分地界，选择熟悉农事的厢军，每人给一顷耕种，其余全部给弓箭手，每人加给一顷，有马的再加五十亩，每五十顷为一营。""四个寨堡现在缺乏务农的厢军，允许在秦凤、泾原、熙河三路选择招募厢军和马递铺士卒，愿意去的每人给装钱二千。"皇帝下诏都同意了。

知太原府吕惠卿曾上呈《营田疏》说："如今葭芦、米脂里外的好田，不少于一二万顷，夏人称之为'真珠山'、'七宝山'，是说那里盛产禾粟。如果耕种其中一半，那么两路新寨的军费，就已经不必完全依靠内地供应，何况能全部开垦呢？此前不敢前往耕种的原因，是外面没有保卫。现在在葭芦、米脂相距一百二十里之间，各建一个寨，又在其中设置小堡铺相互望见，那么延州的义合、白草与石州的吴堡、克明以南的各城寨，千里边面都成为内地，而河外三州荒闲的土地，都可以开垦来供应军用。凡是过去被夏人侵占以及苏安靖放弃作为双方都不耕种的土地，都可以依法耕种。于是在河外收购粮食，而让河内的百姓承担支移的，酌情出脚乘的费用，革除百年远运输粮高价购粮的弊端，以免困公之弊。财力稍微充裕，又打通葭芦到麟州神木的道路，其设置堡寨也像葭芦、米脂的方法，那么横山肥沃的土地，就都归我们所有了。"

元丰七年，惠卿雇佣五县耕牛，派将兵外出护卫，而耕种新开疆土葭芦、吴堡之间肥沃土地号称木瓜原的地方，共得地五百多顷，麟、府、丰州土地七百三十顷，弓箭手与百姓中无力耕种以及以前双方都不耕种的土地又有九百六十顷。惠卿自称所得极多，可助边防计划，请求推广到陕西。元丰八年，枢密院上奏："去年耕种木瓜原，共使用将兵一万八千多人，马二千多匹，耗费钱七千多缗，谷近九千石，干粮近五万斤，草一万四千多束；又保甲守御耗费缗钱一千三百，米三千二百石，役使耕民一千五百人，雇佣牛一千具，都是强迫百姓做的；所收禾粟、荞麦一万八千石，草十万二千束，不够补偿费用。又借转运司钱谷作为种子，至今未还，增加的人马防拓费用，仍在年计划之外。担心经略司来年再想耕种，请求及早约束。"下诏告诉惠卿不要重蹈覆辙。

河东修筑堡寨，从麟州、石州、鄜延南北近三百里，以及泾原、环庆、熙河兰会新收复的城寨土地，全部招募厢军配卒耕种免役。不久营田司说各路招募调发的厢军都不熟悉农作，于是各自遣回本州。

绍兴元年，知荆南府解潜上奏征召宗纲、樊宾措置屯田，下诏任命宗纲充任荆南府、归峡州、荆门公安军镇抚使司措置五州营田官，樊宾担任副职。渡江以后营田大概从此开始。此后荆州军粮依赖于此，节省了县官一半的费用。绍兴三年，德安府、复州、汉阳军镇抚使陈规仿效古代屯田，凡是军士：观察险要之地，建立堡寨，一边防守一边耕种，耕种必定给予费用，收割后又给予粮食，依照锄田法，其余纳入官府。凡是百姓：水田每亩赋粳米一斗，旱田豆麦夏秋各五升，满两年没有拖欠，给予作为永业田。兵民各自居住一方，流民回乡逐渐增多，也设置堡寨屯聚他们。凡是屯田事，由营田司兼管；营田事，由府、县兼管。朝廷大臣因陈规上奏而推广，说一夫授田百亩，是古代制度，如今荒田很多，应当听凭百姓请求耕种。那些缺少耕牛的，应当采用人力耕种的方法，用两人拉一犁。凡是授田，五人为一甲，另外给菜地五亩作为庐舍场圃。兵屯由大使臣主管，民屯由县令主管，以每年课税多少作为考核优劣的标准。下达到各镇推行。

下诏江东、西宣抚使韩世忠措置建康营田，按照陕西弓箭手法。韩世忠说："沿江荒田虽然很多，大半有主，难以像陕西那样办理，请求招募百姓承佃。"都督府上奏按照韩世忠的建议，仍然免除三年租税，满五年，田主没有自行申报的，给佃户作为永业田。下诏湖北、浙西、江西都照此办理。他们的徭役科派全部免除。绍兴五年，下诏淮南、川陕、荆襄屯田。

绍兴六年，都督张浚上奏改江、淮屯田为营田，凡是官田逃田都拘收登记，以五顷为一庄，招募百姓承佃。其办法：五家为一保，共同佃种一庄，以一人为长，每庄给牛五具，以及耒耜和种子，另外给十亩作为菜园，贷款钱七十千，分五年偿还。命令樊宾、王弗施行。不久命令五大将刘光世、韩世忠、张俊、岳飞、吴玠以及江淮、荆、襄、利路帅都兼任营田使。升迁樊宾为司农少卿，提举江、淮营田，在建康设置官署，王弗为屯田员外郎作为副职。官府给牛、种子，安抚流民，一年中收获谷物三十万石有余。殿中侍御史石公揆、监中狱李寀以及王弗都说营田的害处，张浚也感到烦扰，请求撤销营田司，由监司兼管，于是下诏帅臣兼管营田。

九月，因川陕宣抚吴玠治理废堰营田六十庄，共计田八百五十四顷，每年收获二十五万石以助军储，赐诏奖励。绍兴三十二年，督视湖北、京西军马汪澈说："荆、湖两军屯守襄、汉，粮饷浩大。襄阳古时有两条渠，长渠灌溉田七千顷，木渠灌溉田三千顷，战乱后堵塞废弃。如今先筑堰开渠，招募边境百姓或士兵中的老弱者耕种，其耕牛、耒耜、种粮，命令河北、京西转运司措置，既节省运输，又可安集流亡。"听从了。

隆兴元年，臣僚说州县营田的实际情况，其说法有十条，即：选择官员必须审慎，招募人员必须广泛，开渠必须深，乡亭必须修，器具必须完备，田地位置必须有利，食用必须充足，耕具必须足备，定税必须轻，赏罚必须实行。并且想设立赏格来招募人，以及停止广西马纲三年用来买牛。恰逢有人诉说襄阳屯田的扰民，皇上想取消它。工部尚书张阐说："如今荆襄屯田的危害，是因为没有耕田的农民而强迫游民耕种，游民不够就强迫百姓，于是百姓舍弃自己熟田而耕种官生田，有的从数百里外征召而来，有的名义上是双丁而役使其强壮者，老幼无人供养，一方骚动，取消它确实是对的。但是自从去年以来，置办耕牛农器，修长渠、木渠，费用已十余万，一旦全部放弃，那么荆襄的土地终究不可耕种。近来看到两淮归正之民，动辄以万计，官府不能持续供给粮食，于是老弱者饥饿而死，强壮者转而到其他地方。如果让他们去耕种荆襄的田地，不但可以避免流离，而且使中原的百姓听说后，知道朝廷有安置我们的办法，都会背着婴儿前来。将来开垦扩大，收取剩余部分上缴官府，实在是两便。"下诏除现有耕种的照旧外，其余命令虞允文同王珏措置。隆兴二年，江、淮都督府参赞陈俊卿说："想用不穿铠甲的人，选择官府荒田，树立旗帜建立寨子，多买牛犁，任由他们在其中耕种，官府不收租，人们自然乐意跟从。几年之后，垦田必定增多，粮价必定下跌。各处有屯田，那么村落没有盗贼之忧；军粮充足，那么运输没有转运之劳。这确实是长久守淮的策略。"下诏听从。

乾道五年三月，四川宣抚使郑刚中调拨军队耕种，以每年收租米对减成都路对籴米十二万石赡养军队。但是兵民混杂居住在村庄，骚扰百端；又数百里外差派百姓保甲教耕，有二三年不能替换的，百姓非常困苦。知兴元府晁公武想以三年中所收最高的一年为定额，按等级平均分摊数招佃，放回士兵和保甲以护卫边境。听从了。八月，下诏镇江都统司及武锋军三处屯田兵都收入队伍教阅。乾道六年，取消和州、扬州屯田。乾道八年，又取消庐州兵屯田。

淳熙十年，鄂州、江陵府驻扎副都统制郭杲说："襄阳屯田，兴办二十多年，未能大有益于边防计划。不是田地不好，而是人力有所未到。如今边境无事，正应修举，作为实边之计。本司有荒熟田七百五十顷，请求拨钱三万缗，收买耕牛农具，便可施工。如果将来更有余力，可搜括荒田接续开垦。"听从了。

绍熙元年，知和州刘炜用剩余田招募百姓充当万弩手分耕。嘉定七年，用京西屯田招募人耕种。嘉定十三年，四川宣抚安丙、总领任处厚说："绍兴十五年，各州共垦田二千六百五十余顷，夏秋输租米十四万一千余石，供养所屯将兵，免除百姓和籴，利益可谓广博。乾道四年以后，屯兵归军教阅，而营田交付各州招募佃种，于是导致租利损失，骄将豪民乘机占据，其弊端不可枚举。如今豪强迁移，田土荒闲，正当拘种的季节，应由总领所与宣抚司措置。那些逃亡绝户的田，关内外也有很多，数量不少，其利益不在营田之下，请求一并搜括。"当初，吴玠镇守蜀地，因军储不继，修治褒城堰进行屯田，百姓认为不便。因漕臣郭大中进言，约略确定其中数量，让百姓自己耕种。百姓都归业，而年收入多于屯田。

端平元年八月，因臣僚进言，屯兵五万人在淮河南北，一边耕种一边防守，设置屯田判官一员管理其事，闲暇时教习骑射。最初免田租三年，又三年则收取一半。十月，知大宁监邵潜说："从前郑刚中曾在蜀地关隘混杂兵民屯田，每年收粟二十多万石。此后屯田之利废弃，粮运费用日益增加，应下诏帅臣让兵民耕种，所收的粟按价值偿还，那么总所没有转输之苦，边关有丰富的储备，战有余勇，守有余备。"听从了。

嘉熙四年，命令流民在沿江七十里内分田耕种，遇警则用以守江；在边城三五十里内也分田耕种，遇警则用以守城；在寨中的则耕种四野之田，而用以守寨。田在官府的免其租，在百姓的以所收十分之一二归其主，等三年事定后各还本业。

咸淳三年，下诏说："淮、蜀、湖、襄的百姓所种屯田，既受重额之困，又受苛取之困，流离之后，口体不足，及遇水旱，收租不够，而催缴急如星火，百姓如何承受！其以往旧欠全部免除，再催缴的以违制论处。"

常平仓、义仓，是汉、隋利民的好办法，常平仓用来平抑谷价，义仓用来防备凶灾。后周显德年间，又设置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮存，年成歉收时，减价出售以惠民。宋朝同时保存了这些办法。

太祖承接五代之乱，天下多事，义仓逐渐废弃。乾德初年，下诏各州在各县设置义仓，每年缴纳二税，每石另外收取一斗。百姓饥荒想借作种粮的，县里具籍申报州里，州长吏即按口贷给完毕，然后奏闻。后来因输送烦劳，取消了。淳化三年，京畿大丰收，分遣使臣在四城门设场，加价收购，存放在近仓，命名为常平仓，饥荒年份就降价卖给百姓。

咸平年间，库部员外郎成肃请求福建增设惠民仓，于是下诏各路重申淳化惠民之制。景德三年，言事者请求在京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两浙都设立常平仓，计户口多少，酌情留下上供钱从二三千贯到一二万贯，令转运使每州选择清廉干练的官员主管，隶属于司农寺，三司不得擅自挪用。每年夏秋看市价酌情加价收购，出售减价也如此，所减不得超过本钱。而沿边州郡不设置。下诏三司集议，请求按所奏办理。于是增设司农官吏，建造官舍，收藏账册，度支另外设置常平案。大致万户每年收购万石，户虽多，最多五万石。三年以上不出售，即转充粮仓，换以新粟。灾伤州郡收购粟，每斗不得超过百钱。后又下诏当职官在原约定数外增购及一倍以上的，都算作劳绩。天禧四年，荆湖、川峡、广南都增设常平仓。天禧五年，各路总收购数十八万三千余斛，出售二十四万三千余斛。

景祐年间，淮南转运副使吴遵路上奏说："本路人口一百五十万，而常平仓的钱粮只有四十多万，遇到饥荒不足以救济。希望自行筹划增加到二百万，其他不得挪用。"朝廷批准了。后来又下诏：天下常平仓的钱粮，三司和转运司都不得挪用。没过几年，常平仓积累有余而军粮不足，于是命令司农寺拿出常平仓钱一百万缗帮助三司供给军费。时间长了，挪用的次数多了，库存也就没多少了。

自从景祐初年京城附近发生饥荒，下诏拿出常平仓的粮食借给中下等户，每户一斛。庆历年间，调发京西常平仓的粮食赈济贫民，但有些聚敛钱财的人有时抬高原价收购粮食，想以此市恩；皇祐三年，下诏告诫他们。淮南、两浙体量安抚陈升之等人上奏说："受灾的州军请求购买常平仓的粮食，命令在原价上酌情增加十文、十五文，这完全不是体恤百姓的意思。"于是下诏只按原收购价出售。皇祐五年，下诏说："近来湖北收成不好，调发常平仓粮食救济饥民，听说司农寺又督取，这难道是朝廷赈济抚恤的本意吗？全部免除。"

明道二年，下诏讨论恢复义仓，没有结果。景祐年间，集贤校理王琪请求恢复设置："命令五等以上的户，随夏秋两税，每二斗另外缴纳一升，水旱减税则免缴。州县选择方便的地方建仓储存，由转运使管理。按照一个中等郡正税每年收入十万石计算，则义仓可得五千石，推广开来，好处就大了。明道年间，饥荒歉收，国家想全部借贷给饥民则军粮不足，所以百姓有流离转徙的祸患。当时，兼并之家拿出几千石粮食就可以补官，这难道是认为官爵轻吗？只是爱护百姓救济万物，不得已而为之罢了。而且兼并之家占田通常广阔，则义仓的收入通常多；中下等人家占田通常狭窄，则义仓的收入通常少。等到水旱灾害救济时，兼并之家未必靠这个救济，中下等百姓却确实先受到恩赐了。"此事交付有关部门讨论，议论者意见不同而停止。庆历初年，王琪再次上奏他的建议，仁宗采纳了，命令天下设立义仓，下诏上三等户缴纳粮食，不久又废除了。

其后贾黯又上奏说："如今天下太平，粮食丰收，人民安乐，父子相保。一旦遇到水旱灾害，就流离死亡，被抛弃在道路上，打开粮仓赈济则粮食不够，向富人征收粮食则能力不足，千里转运则来不及，移民就食则远近都困窘。朝廷的臣子，郡县的官吏，仓促之间不知如何是好，那么百姓饿死的人就会超过一半。希望仿照隋朝制度设立民社义仓，下诏天下州军遇到丰收年景，制定法规劝课积蓄，以防备凶年灾祸。这就是所谓'丰年粮食狼藉，多取一些也不算暴虐'，何况取之于民还用之于民呢？"将他的建议下发各路考虑是否可行，认为可行的只有四路，其余有的认为在赋税之外又增加双重负担，有的认为恐怕招来盗贼，有的认为已有常平仓足以赈给，有的认为建仓烦扰。

于是贾黯又上奏说："臣曾经判尚书刑部，见天下每年判决死刑多达四千多人，其中盗贼大约占十分之六七，这是因为愚民被饥寒所迫，加上水旱灾害，冤枉陷入重罪。所以臣请求恢复民社义仓，以防备荒年。如今各路所陈述的，大多是妄加议论。如果说赋税之外双重负担，那么义仓的本意，是教导百姓储蓄积累以防备水旱，官府为此立法，不是为自己谋利，实行久了，百姓一定乐于缴纳。如果说恐怕招来盗贼，盗贼贪图的是轻便的财物，不是粮食，如今乡村富室有储存几万石粮食的，没听说有被劫掠的忧虑。而且盗贼的兴起，本来是由于贫困。臣提出这个建议，是想让百姓有积蓄，即使遇到水旱，也不担心缺粮，那么人人自爱而重视犯法，这正是消除盗贼的根源。如果说有常平仓足以赈给，那么常平仓的设置，本来是用来平抑粮价，使没有太贵太贱的伤害。有时遇到凶年饥荒，调发用来赈救，已经失去了它的本意，而且费用又出自国库，如今国家财用很匮乏，积蓄不丰厚。近年来不是没有常平仓，稍微有水旱，就流离饿死，起来做盗贼，这说明常平仓果然不足以依靠来赈给。如果说建仓库，收集木材，恐怕有烦扰，那么如今州县修治邮传驿舍，都向百姓征收，难道对义仓偏偏害怕烦扰？人情可以与他们共享成功，不可以与他们谋划开始，希望由朝廷决断施行。"然而当时被众人议论所牵制，最终没有实行。

嘉祐二年，下诏天下设置广惠仓。起初，天下没入官的户绝田，官府自己卖掉。枢密使韩琦请求留下不卖，招募人耕种，收取田租另外建仓储存，用来供给州县城镇内年老幼小贫穷生病不能自己生存的人，由提点刑狱管理，年底将收支数目上报三司。户口不满一万的，留田租一千石，万户加倍，两万户留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留一万石。田地有余，则像以前一样卖掉。四年，下诏改属司农寺，州选两名官员主管收支，每年十月派官员检查，应该接受米的人登记在册。从十一月开始，每三天发放一次，每人米一升，年幼的减半，到次年二月停止。有余则扩大到各县，根据大小均匀供给。大概情况如此。治平三年，常平仓收入五十一万零一千零四十八石，支出四十七万一千一百五十七石。

熙宁二年，制置三司条例司上奏说："各路常平仓、广惠仓的钱粮，大约计算贯石可达一千五百万以上，敛散不得其法，所以利益不广。如今想用现有粮斛，遇到贵时酌情减价市价出售，遇到贱时酌情增价市价收购，可以通融转运司苗税及钱粮就便转易的，也允许兑换。同时用现钱，按照陕西青苗钱例子，愿意预借的给予。随税缴纳粮斛，一半作为夏料，一半作为秋料，其中有人请求本色或缴纳时价格贵愿意缴纳钱的，都听从其便。如果遇到灾伤，允许延期到下次料丰熟时缴纳。不仅足以防备凶荒之患，百姓既已受到贷款，则兼并之家不能乘新陈不接之际索取加倍利息。又常平、广惠的物资，收藏积滞，一定要等到年成不好物价贵时才出售，所惠及的不过是城市游手好闲的人。如今通融一路有无，贵时发放贱时收敛，以增加积蓄，平抑物价，使农民能及时从事农事，而兼并之人不能乘人之急。所有这些都是为了百姓，而公家不从中谋利，这也是先王散惠兴利、作为耕敛补助的本意。想根据各路钱粮多少，分别派遣官员提举，每州选通判或幕职官一员，主管转移出纳，并先从河北、京东、淮南三路施行，等有头绪再推广到各路。其广惠仓除酌情留给老疾贫穷人外，其余都用常平仓转移法。"下诏批准。

不久条例司又上奏说："常平、广惠仓的条约，先在河北、京东、淮南三路施行，访问民间多愿支借贷款，请求下文各路转运司施行，应当商议设置提举官。"当时天下常平仓钱粮现存一千四百万贯石。下诏各路各设提举官两员，由朝官担任，管当一员，由京官担任，或共设两员，开封府界一员，共四十一人。

起初，神宗已任用王安石为参知政事，王安石对神宗说天下财利应当开辟敛散的方法，神宗赞同他的说法，于是创立制置三司条例司。王安石于是请求以著作佐郎编校集贤书籍吕惠卿为制置司检详文字，从此专门讲求建立新法，想推行青苗法。苏辙从大名府推官任上上书，被召见应对，也被任命为条例司检详文字。王安石拿出青苗法给他看，苏辙说："把钱借给百姓，让出二分利息，本来不是为了获利。但收支之际，官吏趁机作奸，虽然有法也不能禁止；钱到百姓手中，即使是良民也不免不合理的花费；等到交钱时，即使是富民也不免违限。这样一来就必须用鞭笞，州县就多事了。唐朝刘晏掌管国家财政，不曾有借贷。有人责备他，刘晏说：'让百姓侥幸得到钱，不是国家的福；让官吏依靠法令督责，不是百姓的便利。我虽然不曾借贷，但四方丰歉贵贱，知道得从不超时。有贱价一定收购，有高价一定出售，因此四方没有太贵太贱的弊病，哪里用得着借贷？'刘晏的话，就是汉代常平法罢了，您如果真能实行，刘晏的功绩可以立刻等到。"王安石从此一个多月不提青苗法。

恰逢河北转运司干当公事王广廉被召见议事，王广廉曾上奏请求几千道度僧牒作为本钱，在陕西转运司私下实行青苗法，春天发放秋天收回，与王安石的意见相合。到这时，请求在河北施行，于是王安石决心实行，而常平、广惠仓的法令就变成了青苗法。苏辙因意见不合被罢免。而各路提举官往往迎合王安石的意思，务以多发放为功劳。富民不愿意取，贫者却想要得到，就命令按户等高低搭配，又命令贫富相兼，十人为一保头。王广廉在河北，一等户给十五千，依次递减，到五等还给一千，民间喧然认为不便。王广廉入奏说百姓都欢呼感德，但说不便的人很多。右正言李常、孙觉请求下诏有关部门不要强制百姓。当时提举府界常平事侯叔献多次督促提点府界县镇吕景散发钱，吕景认为京城附近各县都有驻军，每年收入课利仅能赡给；又民户曾借粮五十多万石，尚且全部上报；如今条例司又用购买陕西盐钞钱五十万缗作为青苗钱发放，恐怕民力不堪。下诏送条例司，召提举司官到中书戒谕他们。王安石说："如果这样，各路一定观望，不敢推行新法，只让条例司指挥。"听从了。

熙宁三年，判大名府韩琦上奏说：

臣接到散发青苗的诏书，务在惠及小民，不使兼并之家乘急索取加倍利息，而公家不从中谋利。如今所立的条约，却从乡户一等以下都立借钱贯陌，三等以上更允许增借，坊郭户有产业能抵押的也按乡户例支借。况且乡村上等户和坊郭有产业的人，从来是兼并之家，如今让他们多借钱，一千令纳一千三百，这就是官府自己放钱取息，与当初诏书完全违背。又条约虽禁止抑勒，但必须得上户为甲头来负责，百姓愚昧不考虑长远，借时很容易，交时却很难。所以从法令下达以来，上下惶恐迷惑，都说如果不强行散发，则上户一定不愿意借；下等户与无业客户虽然有的愿意借，但一定难以催缴。将来必有行刑催索，以及勒令干系书手、典押、耆户长同保均摊赔偿的祸患。

去年河朔丰收，一斗米不过七八十钱，如果趁时多收购，等贵时出售，不仅符合古制，没有损失，而且百姓得到实惠，也足以收取盈余。如今各仓正在收购而提举司已急忙阻止，意在将这笔收购本钱全部变为青苗钱，那么三分利息可以成为自己的功劳，哪里还顾得上百姓长远的祸患？如果说陕西曾实行过此法，官府有所得而百姓认为方便，那是转运司因军储有缺，恰好从冬天到春天雨雪及时，麦苗茂盛，定见成熟，行于一时是可以的。如今却设官置司，作为每年常行的法令，而取利三分，岂是陕西权宜之计可比的？而且初诏只在京东、淮南、河北三路试行，等有头绪再推广到其他路。如今三路尚未完成，却一下子在所有各路设置提举官，不是陛下忧民、祖宗惠下的意思。请求全部罢免提举官，只委托提点刑狱官依照常平旧法施行。

神宗从袖中拿出韩琦的奏章给执政大臣看，说："韩琦真是忠臣，朕起初认为可以利民，没想到却如此害民。况且坊郭哪里用得着青苗，而使者还强行给他们？"王安石勃然上前说："如果顺从他们的欲望，即使是坊郭又有什么害处？"于是责难韩琦的奏章，说："陛下修常平法以助民，至于收息，也是周公遗留的法度。像桑弘羊笼括天下财货以奉人主私用，才可以称为兴利之臣；如今抑制兼并，赈济贫弱，设置官员管理财政，不是用来助长私欲，怎么可以说是兴利之臣呢？"曾公亮、陈升之都说坊郭不应当发放钱，与王安石辩论很久才罢休。神宗最终还是对韩琦的说法感到疑惑，王安石于是称病不出。

皇帝告诉执政大臣要废除青苗法，曾公亮、陈升之准备立即奉诏，只有赵抃想等王安石自己离职后再废除，接连几天没有决定。皇帝因此更加怀疑，于是命吕惠卿传旨起用王安石，王安石入朝谢恩。到任之后，意志更加骄横，当面斥责曾公亮等人，从此坚持新法更加坚决。皇帝下诏将韩琦的奏疏交付制置条例司，条例司逐条列举韩琦的奏疏并辨析其不正确之处。韩琦再次上疏说：

“制置司删去了我原奏的很多关键语句，只提大概，用偏颇的言辞刻意刁难，还引用《周礼》‘国服为息’的说法，文饰其中的荒谬虚妄，对上欺骗圣听，对下愚弄天下人。我私下认为周公制定太平之法，必定没有剥削百姓获取利益之理，只是汉儒解释或许有异同。《周礼》说‘园廛二十而税一，只有漆林的征税是二十而五’，郑康成于是参照此法，说：‘从官府借钱如同接受园廛之地，借一万钱的利息是五百。’贾公彦引申其说，认为：‘如此则近郊十分之一，一万钱到期利息一千；远郊二十而三，一万钱到期利息一千五百；甸、稍、县、都的百姓，一万钱到期利息二千。’如此，则必须是漆林的户借贷，才出利息二千五百，当时未必如此。如今发放青苗钱，凡春季借贷十千，半年之内就令交纳利息二千，秋季再放十千，到年终又令交纳利息二千，那么借贷一万钱的人，不论远近，每年利息四千。《周礼》最远的地方只收利息二千，如今青苗取息超过《周礼》一倍，制置司却说比《周礼》取息已经不算多，这是欺骗圣听，并且认为天下之人不能分辨。

况且古今情况不同，《周礼》所载有不能施行于今天的，不止一件事。如果说泉府这一官职今天可以施行，那么制置司为何只举出注疏中贷钱取息一事，来诋毁天下的公论呢？郑康成又注释说：‘王莽时借贷用于治产业的人，只按所获利润收取利息，不超过每年十分之一。’贾公彦疏解说：‘王莽时虽然按本钱多少确定，等到催收时，只按利润多少。假如一万钱一年获利一万，则催收一千；获利五千，则催收五百；其余都按利润收取十分之一。’如果利润更少，则纳息更薄，比今天青苗取利更为宽松少取。而王莽之外，上自两汉，下到唐朝，再没听说有贷钱取利的做法。如今制置司遇到尧、舜一样的君主，不以二帝、三王之道辅助圣政，反而贷钱取利甚至超过王莽之时，这使天下人不得不指责其非，而老臣我不能不分辨。

何况今天田税已经很重，本来就不是《周礼》十分之一的税法，更有农具、牛皮、盐曲、鞵钱之类，共十余项，称为杂钱。每年夏秋征收时，官府又用绸绢斛斗低价折算，让百姓用这些杂钱折纳。每年还发放官盐给百姓，称为蚕盐，折纳绢帛。更有预买、和买绸绢，如此之类，不可一一列举，都是《周礼》田税十分之一之外额外征收之物，取利已经丰厚，伤害农业已经很深，为何又引用《周礼》‘国服为息’的说法，认为发放青苗钱取利是周公太平已试行之法？这是诬蔑圣典，蒙蔽圣明，老臣怎能不叹息而恸哭呢！

制置司又说常平旧法也粜卖给城市居民。城市中有资产的户从未零散购买常平仓的斛斗，这大概是想多借钱给城市中有产业的人，以期望多收利息，妄称《周礼》没有都城和乡村的限制，以文饰其歪理，希望陛下详察。”

枢密使文彦博也多次说不便，皇帝说：“我派了两个中使亲自询问民间，都说很方便。”文彦博说：“韩琦是三朝宰相，您不信，却信两个宦官吗？”先前，王安石暗中结交入内副都知张若水、押班蓝元震，皇帝于是派这两人秘密察访府界发放青苗钱的事，回来报告说百姓都自愿，没有强行配给的，所以皇帝更加相信。起初，群臣在迩英阁进读完毕，皇帝问：“朝廷每次变更一件事，满朝大臣都喧嚣不已，这是为什么？”司马光说：“青苗收利息，平民做这种事，尚且能蚕食下户使他们饥寒流离，何况县官法度的威严呢？”吕惠卿说：“青苗法愿意的就取，不愿意的不强迫。”司马光说：“愚民知道借钱的好处，不知道还债的害处，不只是县官不强迫，富民也不强迫。”皇帝说：“陕西施行已久，百姓不觉得有害。”司马光说：“我是陕西人，只见其害不见其利。朝廷当初不允许，有关部门尚能害民，何况法律允许呢！”等到被任命为枢密副使，司马光上章极力推辞达六七次，说：“陛下如果能罢废制置条例司，追回提举官，不施行青苗、助役等法，即使不用我，我也受赐很多了。不然，我终不敢接受任命。”最终出知永兴军。

在这个时候，争论青苗钱的人很多，翰林学士范镇说：“陛下当初下诏说公家不从中获利，如今提举司按户等给钱，都令出三分利息，舆论纷纷，都说自古以来没有天子开设课场的。百姓虽然极为愚钝，也不能不怕。”后来因意见不被采纳而退休。台谏官吕公著、孙觉、李常、张戩、程颢等都因为议论青苗而被罢黜。知亳州富弼、知青州欧阳修继韩琦之后论说青苗之害，并且坚持不施行，也因此被调任。知陈留县姜潜上任才几个月，青苗令下达，姜潜立即在县门张贴公告，又移到乡村，各三天没有人来，于是撤下榜文交给属吏说：“百姓不愿意！”府、寺怀疑姜潜阻挠法令，派属官查验，没有违令之处。姜潜知道不能免罪，就称病离职。

知山阴县陈舜俞不肯奉命执行，上状自劾说：“如今小民匮乏，愿意借贷的人往往有之。好比小孩子见到饴糖蜜糖，谁不染指争食？但父母急忙制止，恐怕积累甘甜会生病。所以老年人告诫其乡党，父兄教诲其子弟，未尝不以借贷为不善治生。如今官府自己放贷，以便利诱导，以威刑督促，这不是王道的做法。何况正月放夏料，五月放秋料，而征收也在当月，百姓得钱就要出息缴纳，实际上无利可得。这是让百姓一借青苗钱，终身以及世世代代一年两次交纳利息，于是成为另一种赋税来困苦百姓。”因此被贬为南康军盐酒税。陕西转运副使陈绎只让环、庆等六州不发放青苗钱，并且留常平仓物资以备使用，条例司弹劾其罪，皇帝下诏释放他。五月，制置三司条例司被罢归中书，将常平新法交付司农寺，命集贤校理吕惠卿同判寺，兼管田役水利。七年，皇帝担心发放常平钱的官吏多违法，王安石请求各县专门设置一名主簿，主管缴纳役钱及常平，不过五百名官员，花费钱三十万贯而已。皇帝听从了。

皇帝因长期干旱而忧虑，翰林学士承旨韩维说：“京畿各县近来催督青苗钱很急，往往鞭打百姓以收足钱，百姓甚至砍伐桑树当柴来换钱。旱灾之际，又遭受这样的痛苦。”皇帝颇有感悟。太皇太后也曾对皇帝说：“听说民间对青苗、助役钱很痛苦，何不废除？”恰逢百姓流离失所，皇帝面露忧色，更加怀疑新法不便，想要废除。王安石不高兴，多次请求离职，四月，出知江宁府。但王安石推荐韩绛代理宰相，仍以吕惠卿辅助他，对王安石所为遵守不变。不久下诏诸路常平钱谷常留一半之外，才能发放。两次被搁置的常平钱人力，不得支借。民间不时缺乏，允许以物产抵押，依照常平期限缴纳。应当交钱而愿意交谷或金帛的，官府立中等价格告知百姓。物品不够抵钱的，补足钱；钱不够抵物的，退还其余价值。又允许百姓用金帛换谷，而有关部门略加金帛的价格。六年，户部说：“准诏诸路常平可斟酌三年收支平均数，取一年为标准，年终比较其增减。现以钱银谷帛的贯、石、匹、两确定年定额：发放一千一百零三万七千七百七十二，收进一千三百九十六万五千四百五十九。比元丰三年发放增加二百一十四万八千三百四十二，收进增加一百零三万四千九百六十三；四年发放增加二百七十九万九千九百六十四，收进减少一百九十八万六千五百一十五。”下诏三年四年发放多收进少及发放收进都少的地方，户部交付提举司详细分析上报。

十年，下诏开封府界先自丰收的畿县设立义仓法。第二年，提点府界诸县镇公事蔡承禧说：“义仓之法，以二石税粮缴纳一斗，极为轻了。请求今年夏税开始，全部施行。”诏令许可，仍将义仓隶属提举司。京东西、淮南、河东、陕西路的义仓从今年秋料开始，百姓纳税不到一斗的免缴，将此法颁行于川峡四路。元丰二年，下诏威、茂、黎三州废除施行义仓法，因为汉夷杂居，每年赋税不多的缘故。八年，全部废除各路义仓。

元祐元年，下诏：“提举官多年积累的钱谷财物，全部作为常平钱物，委托提点刑狱交管，依旧按常平仓法施行。废除各县专门设置的主簿。”四月，再次设立常平钱谷发放收进收息之法，限二月或正月以发放一半为额度，民间丝麦丰熟时，随夏税先缴纳应纳的一半，愿意一并缴纳的只收利息一分。左司谏王岩叟、监察御史上官均、右正言王觌、右司谏苏辙、御史中丞刘挚接连上章论述恢复施行青苗的不当。八月，司马光上奏：“先朝发放青苗，本为利民，并且取自愿。后来提举官急于见效，务求多发放，有的全县追呼，有的挨门抄查；也有无赖子弟欺骗尊长，钱不入家；也有他人冒名诈请，不知是谁，等到追催时，都归到本户。如今朝廷深知其弊，所以全部罢免提举官，不再设立额度考核，听说人情安定。想下令诸路提点刑狱，严申州县禁止强行配给的禁令。”诏令听从。

中书舍人苏轼不签署录黄，上奏说：“熙宁之法，未尝不禁止强行配给，但其害竟到如此。民家量入为出，即使贫穷也足以度日，如果让额外得钱，则费用自然扩大。何况子弟欺骗父兄，人户冒名诈请，这些本来不是强行配给。我认为以发放一半为额度，与熙宁没有区别。如今允许人自愿请领，未免是设法欺骗百姓，使他们贪图一时不正当的使用，而不考虑日后催纳的祸患。两者都不是良法，相差无几。如今已施行常平粜籴之法，惠及百姓之外，官府也稍有利益，何必要那二分利息，招来无穷的怨恨？”于是王岩叟、苏辙、朱光庭、王觌等又说：“我们多次上密封奏事，请求罢除青苗，都没有被交付外廷。希望全部交付三省，公开讨论得失。”起初，同知枢密院范纯仁因国用不足，建议再次发放青苗钱，四月的诏书，就是范纯仁的意思。当时司马光因病告假，不久台谏都批评其非，没有答复。司马光随即上奏请求约束州县强行配给，苏轼又缴还奏章，请求全部罢除。司马光才大为醒悟，于是勉强支撑病体入朝应对。不久下诏：“常平钱谷，只令州县依旧法趁时籴粜，青苗钱不再发放。除旧欠二分利息外，原发放的本钱按现欠多少，分批次随夏秋二税缴纳。”

绍圣元年，下诏除广南东、西路外，全部恢复设置义仓，从明年开始，免税二分以上的免缴，所储存专门用于赈济，擅自挪用的依法论处。二年，户部尚书蔡京首先说：“承诏措置财利，请求检核熙宁、元丰青苗条约，参酌增减，立为定制。”淮南转运司副使庄公岳说：“自从元祐罢除提举官后，钱谷被他司侵借，所存无几。请求追回发放，随夏秋税偿还，不立定额，自然没有压制百姓失财之患。”奉议郎郑仅、朝奉郎郭时亮、承议郎许几、董遵等都说：“青苗最为便民，希望禁止强行配给，只收一分利息。”下诏一起送详定重修敕令所。三年，旧欠常平钱谷的人户，仍允许请领。

宣和五年，命令州县在每年发放常平钱粮完毕后，立即张榜公布申请人的姓名和数量，超过一个月后收回，以革除弄虚作假的弊端。在此之前，各路遭遇灾伤，截留挪用的上供年额米斛数量很多，导致京城年度预算短缺，于是命令京东、江南、两浙、荆湖路的义仓谷各留三分，其余全部运往京城，补还截留挪用的数量。六年，下诏停止这一做法。

高宗绍兴元年，将提举常平司并入提刑司。第二年，因臣僚进言恢复常平官，讲求补助政策以扩大储备。九年，采纳宗正丞郑鬲的建议，在百姓尚未缴纳赋税完毕时，用常平钱全部进行和籴。二十八年，因赵令詪的请求，出售州县义仓中陈腐的米。

孝宗隆兴二年，派遣司农少卿陈良弼检查浙东常平等仓。乾道六年，衢州知州胡坚上奏请求扩大常平的籴粮规模。福建转运副使沈枢上奏，遭遇水旱的州郡请求留下转运司的和籴米以补充常平，皇上立即批准施行。八年，户部侍郎杨倓上奏："义仓在法律规定中，夏秋两季正税每斗缴纳五合，不足一斗的免缴，凡是丰熟的县超过九分以上则每斗缴纳一升。如今各路州县每年收取苗米六百余万石，其中应收的义仓米数量不少，但遇到灾伤时，支出的数量却不多。查访得知各州军都擅自使用义仓米，请予以核查。"

宁宗庆元元年，下诏由户部右曹专门管理义仓。十一年，臣僚进言："绍兴初年，台臣曾请求统计一县的数目，截留下等户的苗米，在县里缴纳，另外储存以备赈济，使穷苦百姓不至于缺粮；只有靠近城郭的义仓，才到州里缴纳。至于属县的义仓，则由县令和县丞共同管理，每年年终，县令和县丞汇总各乡收入的数目上报给知州和通判，知州和通判汇总各县收入的数目上报给提举常平，提举常平汇总一道的数目上报给朝廷，考核其盈亏，以此评定政绩优劣。"朝廷采纳了这一建议。

宝庆三年，侍御史李知孝进言："郡县一向没有储备，遇到紧急情况只能依赖朝廷，这不符合立法的本意。过去淮东总领岳珂担任江东转运判官时，用积存的经常钱籴米五万石，储存留在江东九郡，按时救济和出售，各郡都得到了好处。此后史弥忠任饶州知州，赵彦悈任广德军知军，都自行积钱籴米五千石。以此类推，监司、州郡如果能节约用度、爱护百姓，自然会有盈余。如果制定规章制度，加以升降奖惩，对籴米达到万石的予以表彰提拔，对不进行收籴以及扰民、弄虚作假的予以降职处罚，那么州县就会积极执行，储备逐年增加，这实在是长久的利益。"皇上下旨采纳。

景定元年九月，大赦诏书说："各路已出售的义米价款，州郡用低价强制上等户补籴，正税被逃漏拖欠，义米因此亏损，常平司责令县里陪补缴纳，县里于是将费用摊派给吏贴、保正长、揽户等人平均缴纳。从现在起，义米应按当时市价收籴，现有吏贴等人陪纳的钱款一律免除。"五年，监察御史程元岳上奏："按照粳米附带义米，这是法律。如今粳糯附带义米之外，又有所谓的‘外义’，指的是绢、绸、豆，哪有绢、绸、豆可以附加义米的道理？即使违法加义，那么绢加绢，绸加绸，豆加豆，尚且说得过去；州县却一味搜刮，凡是按苗米一律加收一分义米，甚至大赦恩免二税后，义米仍然追索。贫民下户所欠不过升合，却急如星火地追呼催缴，费用不知高出几百倍。导致百姓家破人亡，卖儿卖女，怨叹之声，不忍听闻。希望严厉督促监司，只允许按粳米附带义米，其余一律取消。对仍沿袭旧例祸害百姓的，加重处罚。"朝廷采纳。咸淳二年，将各路景定三年以前的常平义仓米二百余万石，按低于时价的价格出售。