卷一百三十食货上五（役法上）

役法 役事由百姓承担，州和县都有固定的数额。宋朝沿袭前代的制度，让衙前负责官物管理，让里正、户长、乡书手监督催收赋税，让耆长、弓手、壮丁追捕盗贼，让承符、人力、手力、散从官提供差遣使唤；县里的曹司到押司、录事，州里的曹司到孔目官，往下直到杂职、虞候、拣、掏等人，都根据各乡户的等级来定差役。京城各机构的补吏，必须是不妨碍服役的人才允许。

建隆年间，下诏文武官、内廷各司、台省、寺监、各军、各使，不得占用州县应交赋税和服役的人户，州县不得役使道路居民充当递夫。后来又下诏各州职官不得私自占用服役人户来供应赋税。京西转运使程能请求将各州民户分为九等，登记在册，上四等按轻重情况分派差役，其余五等免役，之后如果贫富变化，随时升降等级。下诏加以裁定。淳化五年，开始命令各县以第一等户为里正，第二等户为户长，不允许冒名顶替来承担差役。其余的各种差役，多调派厢军充当。大中祥符五年，提点刑狱府界段惟几征发中牟县民夫二百人修建马监仓。群牧制置使改用厩卒代替，于是下诏禁止这种做法。只有诏令有重大工程时才调发丁夫。然而差役有轻重劳逸的不均，百姓有贫富强弱的不同，太平已久，奸诈造假之事逐渐滋生。命官、形势户占田没有限制，都能免除差役，衙前将吏得以免除里正、户长；而应服役的人户，被频繁的差役所困，伪造契券将田地卖给形势户，借用佃户的名义，来逃避徭役。乾兴初年，开始设立限田法，形势户敢兼并他人田地的，允许别人告发，将所兼并田地的三分之一给予告发者。

当时州县已经很多，徭役更加繁重，太常博士范讽任广济军知军，因此进言：“广济军地方方圆四十里，户口赶不上一个县，但徭役差派却与其他郡相等，希望恢复为县。”转运司坚持不同意，于是下诏裁减役人。从此多次下诏书，督促州县长吏与转运使商议裁减冗役，以宽缓民力。又命令州县记录丁产以及所派役使的情况，提前公布，不实的百姓可以自行陈诉。重役之中，自里正、乡户担任衙前，主管府库或运送官物，往往导致破产。景祐年间，逐渐想放宽役法，于是下令招募人充役。起初，八品以下官员去世后，子孙的差役与普通百姓相同；到这时，下诏特别免除。逃避差役的百姓，有的将名字列入僧籍，称为出家，赵州达到一千多人，下诏出家者必须落发为僧，才允许免役。禁止各县非因捕盗不得擅自役使壮丁。庆历年间，下令京东西、河北、陕西、河东裁减役人，如果役使不够，用厢兵补充。不久下诏各路转运司分别列举州县差徭赋敛的数目，交付二府大臣裁减，差役不均的，按乡村、坊郭户均匀差派。当时范仲淹执政，认为天下县太多，所以差役繁多而百姓贫困，首先废除河南诸县，打算依次推行到其他州。当时认为不妥，不久全部恢复。王逵任荆湖转运使，率领百姓缴纳钱来免役，得到缗钱三十万，进献作为羡余，受到下诏褒奖。从此其他路竞相聚敛来讨好朝廷。皇祐年间，下诏州县里正、押司、录事已经替代却让他们缴纳钱免役的，按违制律论处。又禁止役使乡户为长名衙前。

起初，知并州韩琦上疏说：“州县百姓的痛苦，没有比里正衙前更重的。有寡妇改嫁，亲族分居；有的丢弃田地给他人，以求免于上等户；有的非命求死，以成为单丁。千方百计图谋，苟且避免沟壑之患。每乡被差役的疏密，与资产高低不均。假使有一县甲乙二乡，甲乡第一等户十五户，总资产为钱三百万，乙乡第一等户五户，总资产为钱五十万；轮流交替服役，那么甲乡十五年一轮，乙乡五年一轮。富者休息有余，贫者败亡相继，这难道是朝廷为民父母的本意吗？请求废除里正衙前，命令转运司以州军现有役人数为定额，令、佐根据五等簿，通盘计算一县，都登记在第一等，选择资产最高的一户为乡户衙前，以后差人以此类推。如果甲县户少而差役多，允许差乙县户多而役简的。簿书不够真实，允许换取他户。里正主管催督租赋，请求用户长代替，两年一换。”将他的建议下发京畿、河北、河东、陕西、京东西转运司审议利害，都认为便利。而知制诰韩绛、蔡襄极力论述江南、福建里正衙前的弊端，韩绛请求实行乡户五则之法，蔡襄请求以产业钱多少决定役的轻重。至和年间，命令韩绛、蔡襄与三司设司参定，接着派遣尚书都官员外郎吴几复前往江东，殿中丞蔡禀前往江西，与长吏、转运使商议可否。于是请求实行五则法，凡是差乡户衙前，根据资产多少设立簿籍，分为五则，又根据此来排列役的轻重。假如有第一等重役十项，应当服役十人，排列第一等户一百户；第二等重役五项，应当服役五人，排列第二等户五十户，以备十番役使。将簿籍收藏在通判治所，遇到差人时，长吏以下一同查看，转运使、提点刑狱监察其违慢。于是重新制定淮南、江南、两浙、荆湖、福建之法，下发三司颁布。

自从废除里正衙前后，百姓稍微得到休息。又下诏各路转运司、开封府界调查衙前之役中有严重为害的逐条上奏；能详尽指出便利、大力去除劳弊的给予奖赏。设置宽恤民力司，派遣使者四处出巡。从此州县力役多有裁减，共计二万三千六百二十二人。

治平四年，下诏说：“农业，是天下的大根本。近来因水旱灾害，颇导致流离失所，大概是州郡差役之法过于烦苛，特下诏内外臣民逐条陈述利害上报。”此前，三司使韩绛说：“听说京东有百姓父子两人将被征为衙前役，其父亲对儿子说‘我应当求死，使你们免于冻饿’，于是上吊而死。又听说江南有嫁出其祖母及与母亲分居来躲避差役的，又有出卖田地降低户等的。田地归于官户不役之家，而差役则合并到同等现存的户。希望广泛访问利害，召集商议裁定，使力役没有偏重之弊。”役法更议从此开始。

熙宁元年，知谏院吴充说：“如今乡役之中，衙前最重。民间规避重役，土地不敢多耕，而回避户等；骨肉不敢义聚，而怕人丁。所以近年上户逐渐减少，中下户逐渐增多，役使频繁，生计不足，则转而从事工商，不得已而为盗贼。应早日制定乡役利害，按时施行。”后来皇帝查阅内藏库奏报，有衙前远行千里输送金七钱，库吏勒索刁难，过了一年不能返回的。皇帝深为哀伤，于是下诏制置条例司讨论建立役法。二年，派遣刘彝、谢卿材、侯叔献、程颢、卢秉、王汝翼、曾伉、王广廉八人巡行各路，考察农田水利、税赋征收、徭役利害。

条例司检详文字苏辙说：“役人不可不用乡户，如同官吏不可不用士人。如今打算在两税之外另立一种科目，称为庸钱，用来准备官府雇役，不问户等高低，一律出钱，上户则便利，下户实在困难。”苏辙因意见不合被罢免。

条例司说：“让百姓出钱雇役，就是先王收取民财以给禄在官者的意思，希望将条目派遣官员分赴天下，广泛听取众议。”于是逐条告谕各路说：“衙前既已采用重难分数，凡买扑酒税坊场，旧时用来酬奖衙前的，由官府自行出售，以其钱同役钱按分数给付。那些厢镇场务之类，旧时酬奖衙前、不可让百姓买占的，即用旧定分数作为投名衙前的酬奖。如部水陆运及管理仓驿、场务、公使库之类，其旧时烦扰且让衙前赔备的，现在应当节省使无浪费。承符、散从官等旧时若属于重役需偿还欠款的，现在应当改法除弊，使其不受困。凡有产业物力而旧时无役的，现在应当出钱以助役。”过了一段时间，司农寺说：“如今设立役条，所宽厚优待的，都是乡村朴拙不能自达的穷民；所裁取的，乃是仕宦兼并能致人言的家右。若经制一定，则衙司县吏无法施行诛求巧舞之奸，所以新法的实行尤其不便。想先从一两州开始，等其成功，就令各州军仿照施行，若确实方便百姓，当特别奖赏。”下诏许可。

于是提点府界公事赵子几上奏府界所在条目，下发司农寺，诏判寺邓绾、曾布再商议。邓绾、曾布说：“畿内乡户，按产业或家资的贫富，上下分为五等。每年夏秋按等输钱，乡户自四等、坊郭自六等以下不输钱。在两县有产业的，上等各随县，中等并归一个县输钱。分居的随所分而定、降其等级。官户、女户、寺观、未成丁，减半输钱。都用这些钱招募三等以上税户代役，按役的轻重给禄。开封县户二万二千六百有余，每年输钱一万二千九百缗。以一万零二百为禄，剩余二千七百，以备凶荒欠阁，其他县仿照此例。”但输钱按等级高低，而户等的簿籍，从前因巧避失实。于是下诏责令郡县，坊郭三年，乡村五年，农闲时聚集众人，核查其物产，考察其贫富，察其诈伪，为之升降；若故意弄虚作假的，以违制论处。

招募之法：三人相互担保，衙前仍提供物产作抵押；弓手考试武艺，典吏考试书算；以三年或二年为期更换。法令完备后，公布一个月，百姓无异议，便著为令。令下，应募者服役，被差者得以解散。开封一府罢免衙前八百三十人，畿县乡役数千人，于是将此法颁行天下。

天下风俗不同，役轻重不一，百姓贫富不等，各从方便制定法令。凡是应当服役的人户，按等级出钱，名为免役钱。那些坊郭等第户及未成丁、单丁、女户、寺观、品官之家，旧时无色役而出钱的，名为助役钱。凡是摊派钱，先看州或县应需雇值多少，按户等平均收取；雇值已经用足，又按此数增收二分，以备水旱欠阁，即使增收不得超过二分，称为免役宽剩钱。

三年，命令集贤校理吕惠卿同判司农寺，不久林旦、曾布相继主管其事。四年，废除许州衙前干公使库，以军校主管，每月给食钱三千。后来行于各路，人都认为便利。

两浙提点刑狱王庭光、提举常平张靓率百姓出助役钱达到七十万。薛向对皇帝说，皇帝问王安石，安石说：“提举官据数目收取，朝廷以恩惠科减，于体统为顺。”御史中丞杨绘也说：“张靓等科配百姓输钱，多的一户至三百千，请求稍加裁减，以安定民心。”五月，东明县百姓数百人到开封府申诉超升等第，不受理，于是闯入王安石私宅，安石告知相府不知；到御史台申诉，台不受理，谕令散去。杨绘又说：“司农寺不用旧则，自行根据户数创立助役钱等第，下县令登记入籍，如酸枣县升户等都失实。”皇帝于是命令提点司追究所从升降，仍严格升降之法，畿民不愿输钱免役的，县里按其所当供役岁月，如期役使，免其输钱。此前，皇帝已知东明之事，及听到杨绘之言，两次降手敕问王安石说：“酸枣既然有从下户升入上户的，那么四等有免输役钱之名，而无其实。”安石力言曾取诸县新旧籍对覆升降，听说外间煽动动摇役法者，说输钱多必有赢余，若群诉必可免，他们聚众侥幸，如果接受其诉，免其输钱，仍当服役。皇帝于是完全采纳他的话。

中书孙迪、张景温查访不愿出钱的民众，想用重役来困住他们，杨绘又议论此事。监察御史刘挚说：“先前组建保甲，民众正惊慌不安，又制定法律让百姓平均出钱，不按时升降户等，期限急迫，人心恐惧。”于是陈述新法的十项危害，其中要点是：“上等户通常少，中等、下等户通常多，所以旧法中上等户的徭役大多繁重，下等户的徭役通常简单轻省；现在不分上等户和下等户，一概根据物力来差别出钱，所以上等户觉得幸运，而下等户感到痛苦。年成有丰收有灾荒，但服役的人有固定数额，助钱每年不能缺少，这就导致赋税有时可以减免，而助钱却从不减免。服役的人必须用乡户，因为他们有固定产业就会自重，现在既然招募雇佣，恐怕只会招到浮浪奸诈的人，那么仓库、场务、纲运不仅不能管理，还恐怕难以制止他们盗用和犯法的人很多；至于弓手、耆长、壮丁、承符、散从、手力、胥史之类，恐怕遇到盗贼就会放纵逃脱，遇事就趁机骚扰。司农寺的新法，衙前不再差派乡户，那些原来愿意长期充任的，听任他们照旧，却用官府自行招募卖酒税坊场以及州县坊郭人户的助役钱数，来酬劳他们的重难差役，只有这一项法令，似乎可行；然而坊郭十等户，遇到紧急情况需要征派，郡县依赖他们，难以再让他们均匀出助钱。请求诏令有关部门，如果坊场钱足够支付衙前的雇钱，那么就详细研究条目，慢慢推行并观察效果。”皇帝趁王安石进呈役钱文书时，对他说：“百姓供应赋税已经很重，坊郭户和官户等不需要减少，税户升级的事再稍加裁减。”王安石说：“朝廷制定法令，应当以义决断，何必顾及世俗浅近之人的议论呢？”

于是提点赵子几恼怒东明知县贾蕃不能禁止县民来诉讼，收集其他事情将贾蕃送交法办。又让赵子几自己审理。杨绘认为这是迎合王安石的意旨，而将县令治罪。立即上疏辩解说：“赵子几如果弹劾贾蕃五月十日以前的事，我自然无话可说；如果所弹劾的事在这之后，那就是用威胁的手段迫使县令、佐官不让百姓投诉，这能算方便吗？”又说：“助役的好处只有一项，而难行之处有五点。请先说说它的好处：假如百姓的田地有一家拥有百顷的，也有农户只有三顷的，他们的户等却都列在第一等，用百顷比三顷，已经相差三十倍了，而服役的月日完全相同；何况像官户，除了耆长以外都应没有徭役，现在却一律让他们均匀出雇钱，那么百顷所交的必然比三顷多三十倍，而且永远没有争端诉讼，这是它的好处。然而难行的说法也有五点：百姓只种田，却要他们交钱，钱不是田里出产的，这是第一点。靠近边境的州军，来招募的人不是本地居民，难以防范奸细，这是第二点。各处田税，多少不同，这是第三点。耆长雇佣别人，那么盗贼难以禁止，这是第四点。衙前雇佣别人，那么会损失官物，这是第五点。请求先商议防范这五种害处，然后制定固定制度，并先告诫农寺不要急于求成来求取恩赏，提举司不要多取于民来为自己邀功，这样谁还会胡乱议论呢？”

刘挚也说：“赵子几用其他事搜集贾蕃的过失，况且改变役法，本意是便利百姓，百姓如果认为有利有害，怎么能禁止他们想说的话！现在因为京城附近百姓有诉讼，而刻薄的人反而怒斥县官不能禁止。我担心四方的人情，必定怀疑朝廷想堵住天下人的嘴，而主管百姓的官员，必定都以贾蕃为戒，那么天下的利弊，陛下从哪里知道呢？赵子几挟私情的罪过，请求交给吏部处理。”

于是同判司农寺曾布收集杨绘、刘挚所说的话而逐条上奏辩驳，大意说：

京城附近的上等户全部免去过去的衙前之役，所以现在所交的钱比过去服役时，费用减少了十分之四五；中等户过去充当弓手、手力、承符、户长之类，现在让上等户以及坊郭户、寺观、单丁、官户都出钱来帮助，所以费用减少了十分之六七；下等户全部免去过去的冗杂徭役，而专门充当壮丁，并且不交一分钱，所以费用减少了十分之八九。大致上等户减少的费用少，下等户减少的费用多。议论的人说优待上等户而虐待下等户，招致聚敛的指责，这是我所不明白的。

提举司因为各县户等不实，所以首先建立品评升降的法令，开封府、司农寺上奏讨论时，大概不知道已经增减了旧数。但旧制每三年造一次簿书，户等曾经有升降，那么现在品评增减也不为错；何况刚刚告知百姓，如果有不便之处，都予以改正，那么所有增减，实际上并未实行。议论的人却说品评定等，是为了多收雇钱，提升补充上等户来凑足配钱之数。至于祥符等县，因为上等人户数多而减为下等，却只隐瞒不说，这是我所不明白的。

凡是州县的徭役，没有不能招募人手的道理。现在投名衙前半天下，未曾不掌管仓库、场务、纲运；而承符、手力之类，旧法都允许雇佣人，已经实行很久了；只有耆长、壮丁，因现在所规定的最为轻便，所以只轮流差派乡户，不再招募人。议论的人却说衙前雇佣人，会损失官物；耆长雇佣人，盗贼难以禁止；又说靠近边境的奸细之人来应募，会焚烧仓库，或者把守城门，恐怕暗中与境外相通，这是我所不明白的。

免役法或者交现钱，或者交斛斗，都随民方便，法律制定到这一步，也已经周全了。议论的人却说直接让交钱，那么丝帛粟麦必然跌价；如果改用其他东西折合为钱，那么又会挑剔索要，并且成为百姓的祸害。这样的话应当怎么办才行？这是我所不明白的。

过去的徭役都是百姓承担，即使凶年饥荒，也不曾罢役；现在役钱必须稍有余剩，正是为了凶年减免的预备，其余部分又专门用来兴修农田水利、增加吏禄。议论的人却说助钱不像税赋有暂缓减免的期限，我不知道过去衙前、弓手、承符、手力之类，也曾有暂缓减免吗？这是我所不明白的。

两浙一路，一百四十多万户，所交的缗钱只有七十万；而京城附近十六万户，总共缗钱也是十六万。这样两浙所交的才一半于京城附近，然而京城附近用它来招募徭役，所余也不多。议论的人却说官吏利用法令，广泛征收大数，像两浙想用多余的钱侥幸邀功，司农寺想用剩余作为功劳，这是我所不明白的。

贾蕃作为县令，不接受百姓的诉讼，让他们到京城喧哗，他的用意必定有原因。如果确实用心没有别的，也可以说不称职了。贾蕃的不称职不法，情况很多，都是赵子几不得不过问的；御史的话，想放过贾蕃而治赵子几的罪，是不顾陛下法令、陛下百姓的，恐怕没人比贾蕃和御史更过分了。

于是将曾布的奏疏交给杨绘、刘挚，让他们各自说明情况。

杨绮抄录前后四次上奏来为自己辩解。刘挚说：“助役征收钱的法令，有大臣和御史在内主持，有大臣的亲党担任监司、提举官而在各路推行，形势顺利容易；然而旷日持久，最终没有定论，不过是因为不顺从民心而已。陛下认为司农寺对吗，那么事情都在前奏中，可以查看；认为我的话不对，那么贬谪罢黜就是了。即使再让我说，也不过是所说的十害，而监察官员，难道应当与有关部门争是非胜负吗？”诏令杨绘任郑州知州；刘挚免去馆阁校勘、监察御史里行职务，监督衡州盐仓。

派遣察访使走遍各路，督促完成役书，改助役为免役，不愿意应募而强迫的依法论处。起初，诏令监司各自确定所管辖的助役钱数，利州路转运使李瑜想定为四十万，判官鲜于侁说：“利州路百姓贫困，二十万足够了。”意见不合，于是各自上奏。皇帝认为鲜于侁的意见正确。侍御史邓绾说利州路役钱每年需要九万余缗，而李瑜却征收达三十三万有余，提点刑狱周约也签名没有异议。诏令责罚李瑜、周约，而提升鲜于侁为副使。

各路役书上交司农寺后，于是向天下颁布募役法，用免役钱发给内外胥吏俸禄，有俸禄而贪污的，用仓法加重惩处。起初，京城发给吏禄，每年只有四千缗。到八年，总计缗钱三十八万有余，京城吏原有俸禄以及外路吏禄还不包括在内。当时长葛知县乐京说助役法不可长久施行，常平司询问原因，他不回答，于是被罢免。京西使者召见湖阳知县刘蒙开会，刘蒙不肯商议，回去后逐条上奏利弊，立即投递辞呈离去。而代理江西提刑提举金君卿率先招募尚未卸任的官员押送钱帛纲运往京城，不差派乡户衙前，而费用减少了十分之五六。赐诏奖励，并去掉代理转为正式。

免役剩下的钱，诏令州县用常平法发放给百姓休养生息，添给官吏餐费，并立为法规。京东免役钱在秋料时开始征收，如果雇钱多少、役使轻重有未详尽的，命监司详细具报，并须到熙宁七年才施行。永兴、秦凤相比其他路，百姓贫困而役法繁重，诏令提举司合并省减冗役，依次减免，应当留二分宽剩钱，作为水旱灾年暂缓征收的预备。

七年，诏令：“役钱每一千文另纳头子钱五文，凡是修建官舍，制作器具，夫力运输之类，都允许取用供费；不够的话，用轻罪赎铜钱补足。各路公人按照弓箭手法，给田招募人充当。凡是逃户、绝户、监牧的田地登记在转运司的，不许购买请佃。提刑司将这些田给应募的人，并核算田地的价值，按照一年雇役所需钱数多少，将钱还给转运司。”衢州西安县用十二万缗钱买田，才足够招募一县的役夫。司农寺说，不只两浙如此，其他路也应这样。费用多难以供应，于是想改变法令。于是诏令从此以后用宽剩钱购买募役田，必须先考虑剩余的钱可以支撑灾伤，才许可买田。如果田地价格昂贵的地方，就停止。

当时免役出钱有时不平均，参知政事吕惠卿和他的弟弟曲阳县尉吕和卿都请求实行手实法。该法令规定：官府为百姓确定田产的中等价格，让百姓各自按照田亩多少高低，根据价格自己申报；同时将屋宅分成有无、蕃息立等，凡是居钱五文折合蕃息钱一文。不是用买田谷而擅自隐瞒的允许告发，查实后，以三分之一充赏。将要造簿时，预先将式样给百姓看，让他们按照式样填写状子，县里接受并登记。根据地价来定高下，分为五等。在了解一县百姓的物产钱数后，再合计全县役钱本额来确定应当缴纳的数目，写明数字，公示两个月，让百姓都知道。诏令同意他们的请求。

司农寺请求废除户长、坊正，让州县坊郭选择相邻的三二十户编排成甲，轮流做甲头，督促征收税赋苗役，一税一换。此后，各路都说甲头催税不便，于是诏令耆户长、壮丁仍旧募入充当，保正、甲头、承帖法一并废除。

王安石说给田募役有十多条害处。八年，废除给田募役法，已经应募的人照旧，缺额不再补足。官户缴纳役钱减免一半，减免虽多，每户不超过二十千。在两县以上有物产的合并计算，在两州两县以上有物产的按照所交钱数，户等不及的从一处多的合并。

起初，手实法施行，议论的人多指责它助长告讦，增加烦扰。到这时，吕惠卿罢相，御史中丞邓绾说此法不便，于是废除，委托司农寺再详细审定后上报。

九年，因为荆湖两路征收役钱太重，比较一年收入和支出，宽剩钱数很多，诏令暂时减征两年。不久诏令从此以后宽剩役钱以及买扑坊场钱，不再发给役人，每年将多余数目上报司农寺，其余物品凡是登记在常平司的，常留一半。侍御史周尹说：“募役钱数外留宽剩一分，听说州县迎合提举司的旨意，广泛征收百姓钱财，减少役额，压低雇钱，而民间缴纳数目一切照旧，宽剩钱数多。雇钱低而仓法严，役人多不愿应募。天下人都说朝廷设法聚敛，不免有疑虑和怨恨。请求招募耆长、户长以及役人不可过于减少的全部恢复原来数额，估计募钱够用，宽剩钱只留二分。”

这一年，各路呈报司农寺的年度免役钱收入为一千零四十一万四千五百五十三贯、石、匹、两：其中金银、钱币、斛、匹帛共一千零四十一万四千三百五十二贯、石、匹、两，丝绵二百零一两；支出金银、钱币、斛共六百四十八万七千六百八十八两、贯、石、匹；应当存在的银、钱币、斛、匹帛共二百六十九万三千零二十贯、匹、石、两，实际现存八十七万九千二百六十七贯、石、匹、两。

十年，彭州知州吕陶上奏说：“朝廷想要放宽力役，立法招募，起初并没有过度征收民财的意思，但有关部门执行过当，额外增加征收，称之为宽剩钱。从熙宁六年施行役法，到现在四年，臣所在的州四个县，已经有宽剩钱四万八千七百余贯，今年又必须征收一万余贯。以成都一路计算，大约五六十万，推广到天下，现在大约有六七百万贯宽剩钱在官府。年年如此，钱币匮乏，货法不通，商人和农民受害最深。臣担心朝廷不知道在免役钱之外还有这个宽剩数目，请求核查现在大约能支用几年而不至短缺，然后降下恩旨，特别免除数年；或者逐年限定，不得超过十分之一。这样是为了百姓不再严重困苦。”朝廷没有回复。

王安石离职后，吴充担任宰相，沈括建议不如稍微改变役法，夹杂差役徭役更为便利。御史知杂蔡确说沈括反复无常，将沈括贬为宣州知州。

役钱确定数额，浙东大多以田税钱数为标准，浙西多用物力（财产）。到这时，诏令统一物力、税钱互相折算成数额，以便利缴纳。淮东路估定物产，按照实际价值，平均摊派征收。起初，允许两浙的坊郭户（城市居民）家产不到二百千（贯），乡村户不到五十千（贯），不缴纳役钱，但后来乡村户不到五十千也不能免缴。元丰二年，提举司说坊郭户免缴役钱的法令太优厚，于是下诏按照乡村户的法令裁定所征收的钱数。提举广西常平刘谊说：“广西一路有二十万户，而百姓缴纳的役钱达到十九万缗，先用税钱摊派出；税钱不足，又摊派在田米上；田米不足，又按人丁计算。广西的百姓，有丁的人，既被征收钱税，又被计算米税，这是一个人缴纳两种税，大概是前代的弊法。现在既然不能免除，又增加役钱，非常可怜。至于广东西路的监司、提举司官吏一个月的俸给，上同于令录官，下倍于摄官，请求裁减其数额，那么两路的人丁田米也可以稍微放宽。”于是下诏官吏的月给钱递减二千，每年就减少役钱一千二百余缗。三年，司农寺丞吴雍说：“议定淮、浙的役书，减少冗占人员一千三百多人，裁省钱近二十九万，核定年度费用，宽剩钱一百零四万余缗，各路役书大多类似这种情况。请求先从靠近京城的三两路修定，然后下达各路。”朝廷听从了。

七年，天下免役缗钱年度总计一千八百七十二万九千三百，场务钱五百零五万九千，谷帛石匹九十七万六千六百五十七，役钱比熙宁时期的收入多三分之一。

皇帝极力主张免役法，知道民间普遍苦于差役，而衙役中任务重、路途远的尤其严重，因此特别创行免役法。虽然平均摊派雇值，不能不从百姓那里收取；但百姓得以专心务农，确实解除了前日的困弊。所以各种议论纷杂而起，皇帝心意不变。但其中采用王安石的策略，不直接用雇值作为数额，而额外摊派二分以备吏禄和水旱之用。群臣常常以此进言，屡次怀疑质问，但王安石坚持得更坚定。这个法令既然不能从根本上防范弊端，而聚敛的小人又乘机增加征收，皇帝虽然多次下诏禁止，但不能完全阻止。到这时，雇役没有增加多少，而年度收入比以前增加扩大，那么王安石不能顺应皇帝的德意，其流弊已经显现了。

哲宗即位，宣仁太后垂帘共同听政，门下侍郎司马光上言：

“考察因差役而破产的，只有乡户衙前。因为山野愚笨的人，不能办事，或者因水火损坏官府财物，或者被上下侵欺索取，导致亏欠，赔偿不足，有破产的。至于长名衙前，在官府中经验丰富，每次经历重难差事，又得到优轻场务的酬奖，往往致富，哪里会破产？又说过去役人都是上等户充当，下等户、单丁、女户以及品官、僧道，本来没有差役，现在让他们一概缴钱，就是赋敛更重。自从施行免役法以来，富户稍得宽裕，贫者穷困日益严重，监司、守令中不仁的人，在雇役人之外多取额外余额，甚至一个县达到数万贯，以希望得到恩赏。又青苗、免役，赋敛大多要求现钱。钱不是私家铸造，必须通过贸易，丰年追限，尚且损失一半价钱，如果遇到凶年，没有谷物可卖，卖田又卖不出去，于是导致杀牛卖肉，砍桑树卖柴，来年的生计，来不及顾及，这就是农民严重困苦的原因。

臣愚认为应该全部罢除免役钱，各种役人，都按照旧制度确定差派，现有雇役人全部罢遣。衙前先招募人投充长名，招募不足，然后差派乡村人户，每次经历重难差遣，依旧用优轻场务充当酬奖。所有现有的役钱，拨充州县常平本钱，以户口为准，存三年之积蓄，有余则归转运司。大凡免役之法，纵容富强应役的人，征收贫弱不役的户，有利于富户而不利于贫户。趁现在耳目相接，还可以恢复旧名，如果年深日久，富户安于现状，百姓就不能再差役了。”

于是开始下诏修定役书，所有役钱，只有原来定额及额外宽剩二分以下允许作为标准，其余全部除去。如果宽剩原来不到二分的，照旧例。不久下诏耆户长、壮丁都依旧招募人供役，保正、甲头、承帖人全部罢免。

元祐元年，侍御史刘挚说：“按户征收钱款，有从来不参与差役而一概被征收的，有一户缴纳数百甚至上千缗的。过去只有衙前一役，有至于破产的。现在天下的坊场，官府收取并官府出卖，年度计钱不下数百万，自然可以足够衙前雇募支酬的费用，那么重的役已经不需要农民了。此外只有散从、承符、弓手、手力、耆户长、壮丁之类，没有大的劳费，应该都用祖宗差法，从第一等以下通通担任。”监察御史王岩叟请求在衙前大役中设立本等相助法，以充分发挥变通的好处。比如一个县中应当应大役的有百家，而每年取十人，那么九十家出力相助，明年换十户，再如此，那么大役就没有偏重之弊；对于各种无名的差占，一切不合理的资助陪贴，都用熙宁新法禁止，即使不帮助也还可以。

殿中侍御史刘次庄说：“新法允许雇佣耆户长必须三等以上户。不知三等以上户不愿意受雇，既然没有愿意的，那么郡县必然表面上遵循雇佣之名，暗地里用差法，不如立法明确差派更为便利。”户部说：“诏令凡耆户长、壮丁都招募人供役，我担心户长雇钱数量少，没有应募的人。加上四等以下户原先不摊派役钱，只输差壮丁，现在全部雇募，用钱额广泛，提举司必然从人户增加摊派。旧法役不尽是雇，也有轮差轮募的地方，想暂且按照本法。”

中书舍人苏轼说：“先帝开始实行役法，取宽剩钱不得超过二分，以备灾伤。有关部门执行过当，实行了十六七年，积攒而不用，达到三千余万贯石。熙宁年间，实行给田募役法，大致如边郡弓箭手。臣任密州知州，先招募弓手，百姓很感便利，不到半年，此法又被废止。”因而列举其五利。王岩叟说：“苏轼请求买田募役，其五利难以相信，而有十弊。”大意说：“官府购买百姓的田，担心价格不当；百姓接受田就招募，既然不是永业，就马虎耕种，又将转卖他人。”而其中六弊特别详细，说：“弓箭手虽然名义上应募，实际与家居农民无异，虽然有时番上及紧急不免点集，实际不废田业，不像州县色役长期在官府，那么弓箭手的干扰可知。但还是听说缺额常常难以补招，已经招了的又时时逃走，引用为比，不切实际。”其七弊说：“户等达到三等以上，都能自足，必然不肯佃田供役。现在立法必须二等以上才能供弓手，三等以上才能供散从官以下色役，这是用给田募役之名，行揭簿定差之实。既然说百姓乐于应募，为什么户降四等必须上二等户保任？保任而逃走，就勒令保者就供田役，这怎么能说乐于应募呢？”上官均也陈述五不可行，苏轼的提议于是搁置。

司马光又上奏：

“现在免役之法，其害有五：上户原先充役，固然有陪备，但得到轮休，现在出钱比旧费特别多，年年没有休息。下户原先不充役，现在一律要出钱。旧日所差都是土著良民，现在都是浮浪之人应募，没有顾惜，受贿，侵吞官物。又农民出钱难于出力，如果遇到凶年，就卖庄田、牛具、桑柘，以钱纳官。提举常平仓司只求多敛役钱，广积宽剩。这是五害。

现在不如直接降下敕命，全部罢除天下免役钱，各种役人，都按照熙宁元年以前旧法人数，委任本县令佐揭簿定差。那些人不愿亲身供役的，允许选择可任的人雇代，有逃亡失陷，雇者负责。只有衙前一役，最称重难，本来有因此破产的，为此开始作助役法。以后各种优待，禁止陪备，另外招募命官将校部押远纲，于是不再听说有破产的人；如果现在衙前仍行差法，陪备既然少，应当不至于破家。如果还怜悯其力难独任，就请求如旧法，在官户、寺观、单丁、女户有屋产月收租金可达十五千、庄田中熟所收达百石以上的，并随贫富以差出助役钱，其余物产，约此为准。每州桩收，等有重难役使，就以之支给。

还担心役人利害，四方不能齐同。请求允许监司、守令审其可否，可以就立即实行，如果未详尽，县允许五日内具措画上报州，州一月上报转运司，转运司按季上报。朝廷委任执政审定，随一路一州各为其敕，务要周全。但免役实行近二十年，富户习惯于优利，一旦变更，不能不怀异同。又差役复行，州县不能没有小扰，提举官专以多敛役钱为功，必然竞相说免役钱不可罢。在这种情况下，希望不要因人言轻易破坏良法。”

知枢密院章惇取司马光所奏疏略未尽者驳奏。尚书左丞吕公著说章惇专想求胜，不顾命令大体，希望选派近臣详定。右正言王觌上奏：“司马光的建议刚上呈时，章惇曾经一同上奏，等到已经施行，才列举司马光的短处，其实是小人，不应放在心腹之地。”于是下诏以资政殿大学士韩维、给事中范纯仁等专门详定上报。

王觌又说：“新法改募为差，用旧法人数为标准，而熙宁元年以后，募数屡经裁减，则旧数不可再用，请求全部以现额定差。”此前，差法已恢复，知开封府蔡京按照敕令五日内全部用开封、祥符两县旧役人数，差一千余人以足旧额。右司谏苏辙说：“开封府急用旧额全部差派，如坛子之类，近例都用剩员，现在全部改差民户，所以故意烦扰以动摇成法，请求治其罪。”

司马光最初提议差役法时，中书舍人范百禄对司马光说：“熙宁年间免役法推行时，我担任咸平县知县，开封府撤免了衙前数百人，百姓都很庆幸。后来有关部门追求盈余，一味苛刻盘剥，才使法令成了弊政。如今只要减少助役钱和免役钱的数额来减轻百姓负担就可以了。”司马光虽然没有听从，但在讨论对州县官吏因差役受贿要从重法加等流放时，范百禄主管刑房，坚持不同意说：“乡民因徭役担任吏职，今天办事而受贿，明天罢役后又拿钱财送人，如果都用重法惩处，将会看到脸上刺字、身穿囚衣的人充塞道路了。”司马光说：“没有您的这番话，几乎成了百姓的祸害。”于是停止了这件事。

苏辙又说：“差役恢复实行，应当议论的有五点：第一，过去差派乡户担任衙前，使人家破败，比兵火还厉害。自从新法施行，天下不再知道有衙前的祸患；然而天下反而感到痛苦，是因为农家每年出役钱很困难，以及允许人添价竞买现卖坊场，于是有输纳到京城的情况。假如只使用官府出卖坊场的收入来雇募衙前，自然可以足够办理，而其他各类役人仍按旧法，那么利益就很明显了。起初怀疑衙前多是游手好闲之人投名应雇，不如乡间差派的税户可靠。但实行了十多年，投名应雇的也没有大的败落，不足以改变乡差衙前的危害。现在大致估算天下坊场钱，一年可得四百二十多万贯，如果确定中等价格，不许添价竞买，减少三分之一，还有二百八十多万贯。而衙前的开支以及招募非正常纲运的费用，一年总共不过一百五十多万缗，那么坊场的收入，自然可以支付衙前的各种费用，何必再差派乡户？现在制度完全恢复差役，知道衙前如果没有补贴，所以用乡户充任；至于坊场，原本没有明确下达处分，不知是官府自己出卖呢，还是仍旧用来酬奖衙前？如果仍旧用来酬奖，那么招募押运纲船用什么钱支付？如果不给他们钱，那么旧名重难，乡户衙前仍然像以前一样自己准备，为害不小。

第二，坊郭户过去苦于科派配卖，新法让他们与乡户一起出役钱，而免除科配，这个法令很便利。只是征收的钱太重，不是长久之法。请求取坊郭户、官户、寺观、单丁、女户，酌量现在的役钱减定一个中等数额，与坊场钱一起用于支付雇募衙前及招募非正常纲运之外，再令储存准备募雇各类役人的费用。

第三，请求用现在在役的人数确定差派，熙宁年间未减定前，人数确实冗杂，不可遵照使用。

第四，熙宁以前，散从、弓手、手力等各种役人常苦于迎送，自从新法推行以来，官吏都申请雇钱，役人既方便，官府也不至于缺人办事，请求仍用雇法。

第五，州县胥吏都酌量支付雇钱招募充任，同时废除重法，也允许用坊场、坊郭钱作为费用；不够用时，才差派乡户，乡户所出的雇钱，不得超过官府雇募的本数。”

诏令送交详定役法所详细审定，选择其中重要的先上奏施行。

于是役人都用现有人数为定额，只有衙前用坊场、河渡钱雇募，不足时，才允许登记簿籍确定差派。其余役人，只有该当招募的才招募，其余都确定差派。于是废除官户、寺观、单丁、女户出助役钱的法令，其今年夏天的役钱就免除缴纳。不久因为衙前不都有雇值，于是将雇募改为招募。凡是熙宁、元丰年间曾经立法禁止不合理役使衙前和役人以及让他们赔垫凑钱之类的规定，都重申施行，耆长、壮丁依照保正长法。坊场河渡钱、量添酒钱之类，名目不一，只在法令允许使用的部分支用外，其余都储存准备招募衙前、支付酬奖重难差役以及与役事相关的费用。如果一州的费用不够，允许移用别州的费用，一路不够，允许由户部协调移用其他路；如果有盈余，不得乱用，如果有不足，不得减少招募增加设置。衙前是最重的差役，如果已招募足额，上一等户有空闲未差派的，命令他们供次等色役。乡间差派的役人，在职官如敢强制命令他们另外雇募承符、散从代替其役的，转运司弹劾重责。当时提举常平司已撤销，所有役事改由提刑司管辖。

殿中侍御史吕陶说：“天下户籍不统一，有的按税钱贯百，有的按田地顷亩，有的按家中积累的财产，有的按田地所收的种子。虽然都另外分为五等，但有税钱一贯、占田一顷、积财千缗、受种十石而列入一等。一等之上，没有等级可加，于是导致税钱、田顷、积财、受种十倍于此的，也不过同在一等。凭此差役，必然不均平。虽然没有今天纳钱的劳苦，反而有过去偏颇赔垫的危害。不如斟酌新旧，制定为条约：如税钱一贯为第一等，应当在本等中差派一役，税钱两倍于一役的并差二役，再倍就差三役；虽然税钱更多，不超过三役，都允许雇人。如果本县户多役少，则上户的役不须并差，只可按照休役年月远近依次来均衡劳逸。假如甲充役后可闲五年，乙税钱两倍于甲，可闲三年，丙又倍于乙，可闲一年。以其田土顷亩之类为等，以及其余同等多少不齐的，都仿此办理。又成、梓两路的差役，旧时专门以户税为等差，熙宁初年，另外确定坊郭户营运钱来补助免役。于是在税产之外，州县强行认定成额，至今不减，甚至有停闲营业移居乡村的，仍不能免。现在刚议论法令，坊郭等第固然不可偏废，但必须参究虚实，另行排定，以宽民力。”一并送交详定所。

苏辙又说：“雇募衙前改为招募，既然不是明确用钱雇佣，必然没有肯来应招的，势必要差派拨充，不知每年收入坊场、河渡缗钱四百二十余万，想在何处使用？熙宁以前，各路衙前多雇长名当役，如西川全是长名，淮南、两浙长名大半以上，其余各路也不少于一半。现在坊场官已自己出卖，必然没有愿充长名的，那么衙前都是乡户。虽然号称招募，但上户利于免役，才肯占名，与差派无异。上户既免衙前重役，那么所有役都应当平均轮到次等人户，这样下户充役，会比熙宁以前还多。”