卷一百三十一食货上六（役法下振恤）

役法

中书舍人苏轼在详定役法所，极力主张役法可以雇佣不可差派，只是不应该在雇役实际费用之外，多收百姓钱财，如果量入为出，不至于多收，自然足以有利于百姓。司马光不同意他的说法，司马光说："差役已经实行，接着听说有命令：雇募不足，才允许确定差派。屡次更改，号令不统一。又转运使想要把一路统一为一个法令，不让各州县根据实际情况各自处理，有的已经接受差派却放走役人，有的已经辞去雇役却重新拘捕他们入役，有的仍旧用钱招人雇佣，有的不用钱白白招募，纷乱不定，逐渐违背本来意图。"于是逐条列举最初上奏的文书，曾经允许州县、监司陈述是否可行。"从今以后外官如果看到利弊，县允许直接上报转运司，州允许直接上奏，使下面的情况不壅塞。详定所只应当审核监司、州县所陈述的，详细判定可否；不是他们职责范围内却务求提出奇谈怪论、不切合实际情况的不要采用，也不可以凭一路、一州、一县的风土利弊一概施行于天下。"朝廷听从了他的建议。

不久，下诏："各路坊郭五等以上，以及单丁、女户、官户、寺观第三等以上，原来缴纳免役钱的都减少五分，其余户等在此以下的全部免除缴纳，仍然从元祐二年开始。凡是支付酬劳衙前重难差役以及纲运公皂迓送餐钱，用坊场、河渡钱给付。不够，才得在这六色钱中补助使用；如果有剩余，封存起来以备不时之需。"

臣僚上言："朝廷虽然设立了差法，但明确允许百姓户雇人代替，州县大多已经施行。近来命令弓手必须本人亲自服役，恐怕公私不方便。"下诏："不愿意亲身担任役事的，允许招募曾经担任弓手而有功绩的人，雇钱虽然多，不得超过原来招募的数目。"御史中丞刘挚说："弓手不可不用差法，因为乡人在役，就不只有家丁子弟的帮助，至于宗族姻亲乡党，没有不成为耳目的，有贼捕就能抓获；又因土生土长自重，没有逃亡的忧虑。自从实行雇募，盗寇充斥，是因为浮浪懒惰的人不能承担责任。比如五路弓手，熙宁未变法前，亲身服役，最为强劲，他们的材艺捕缉能力胜过其他路。近来恢复差派，没听说有不乐意而愿意出钱雇人的。只有川蜀、江、浙等路，先前升差上一等户，都习惯于骄贵脆弱，不肯承担侦察捕贼的责任。请求五路必须差派正身，其余路就采用新敕令，分为三等：原来有户等已经曾经接受差派的，曾经有战斗劳绩应该留下的，愿意雇人代替自己的。设立这三等，希望新旧兼顾，逐渐习惯防御捕捉。"侍御史王岩叟也说雇人代替恐怕不能胜任事情，大致与刘挚相同。

监察御史上官均说："役事中最重的，没有比得上衙前，其次是弓手。如今东南长名衙前招募已经足够，所差派不到上户，上户必然差派弓手，这是以上户承担中户的役事，实际上优幸。上户产业厚而役轻，下户产业薄而无役，然而所应当补恤的，正是中户。如今如果增加上户服役年限，使中户轮番休息稍久，那么补恤和免除就均衡了。"又说："近来允许应当差派弓手的户役可以差人代替，这个方法最便利。议论的人说'亲身担任其役，就会自爱而慎重犯法'，熙宁募法实行已久，何曾听说盗贼充斥？那些自爱的百姓，承接符帖追捕还可以，让他们与贼人拼命，怎么能做到呢？两浙各路按法案差派弓手，必须责成正身，甚至有哭泣辞免的。这难道可以依靠他们发挥作用吗？如今已经立法允许招募曾经担任弓手而有功绩的人，比起泛泛招募，应该有所不同。"

殿中侍御史吕陶请假回成都，于是让他与转运司商议制定役法。后来商议制定增减服役年限的法令说："户多的乡以十二年，户少的以九年，而应差之户通共轮一周。用一周的月数参酌户等，户税多的占役日数多，少的按比例减下，那么均匀适中无偏颇了。虽然按等第周差，都允许招募人代替，这样四等户往往少差，而五等差不到了。衙前全部命令招募，用坊场钱支付酬劳重难差役，这个法令公允。"

在这个时候，议论役法的人都下到详定所，很久不能决断。于是文彦博说："差役之法，设置机构众人议论，命令纷杂下达，导致很久不能决断。"于是下诏撤销详定局，役法专门隶属户部。

谏议大夫鲜于侁说："开封府多官户，祥符县甚至全乡只有一户应差，请求裁减其滥。凡是保甲授班行的，如同进纳人例，必须升到朝官，才免除色役。"旧法，户赋免役钱达到三百缗的，命令仍然输钱免役。侍御史王岩叟说："这个方法看不到好处。比如两户，一个输钱达到三百千，一个达到二百八九十千，相差多少，而应差的三年五年就能休息，应输助的钱终身缴纳，没有停止的时候，不到破产，终究不能免除。这样势必巧为免计，有兄弟就分居，不这样就会卖其产业，只要稍微降低三百千的数目，就可以免了。不出二三年，高强户都成了中户。"后来下诏：原来输免役钱户达到百千以上的，命令如同六色户输钱助役。大概想用这些钱广泛雇佣，使轮流休息优裕长久。凡是户少的乡，应差不到三番的，允许用六色钱招募州役；还不到两番，就申报户部，移用其他州的钱，来舒缓差期。乡户衙前受役，应当休息没有替代的，就按募法给雇食之钱；如果愿意投募的，仍然免除本户身役，不愿意的，赶快招募人代替。

元祐二年，翰林学士兼侍读苏轼说："差役之法，天下都说不便。从前雇役，中户每年出多少钱；如今差役，中户每年花费多少钱。再用几年一役比较，约略可见其数，那么利害明显。何况农民在官府服役，官吏百般蚕食，比起雇人，苦乐相差十倍。五路百姓质朴拙笨，偶然遇到差为胥吏，又转而雇佣惯习之人，尤其痛苦。"不久下诏郡县各自陈述差役法利害，分条分析上报。

四年，右正言刘安世说，御史中丞李常请求恢复雇募，心怀奸邪危害政事。在此之前，李常说："差法诏令下达，百姓知道不再输钱，曾经欢呼相庆。实行久了，才开始觉得不输钱有害。为什么呢？差法废弃已久，户籍不清，轻重无标准，乡宽户多的仅能得到轮流休息，乡狭户空的连年在役。上户极等以前有每年输钱百千到三百千的，如今只差为弓手，雇人代役，每年不过用钱三四十千。中下户以前输钱不过三二千，而如今所雇承符、散从之类，不下三十千。那么如今的法令徒能优惠方便上户，而三等、四等户困苦日益严重。希望下诏一两个干练臣僚，让他们与赋税官员取差雇二法便于百姓的执行。不要牵强新书，不要固执旧说，百姓认为好的，就是好的。"而刘安世则责备百姓出钱为非，请求固守差役最初建议，所以以李常为罪。

知杭州苏轼也说：

"改行差法，那么上户的害处都去除了。只有三等人户，当雇役时，户每年出钱最多不超过三四千，而如今一役二年，应当花费七十多千。休闲不过六年，那么八年之中，从前徐出三十多千，而如今并出七十多千，苦乐可知。

朝廷既已取六色钱，允许用雇役来代中户，颇除一害，以全二利。如今只有狭乡户少，服役者替换休闲不到三番，才得用六色钱招募人来代州役，这个方法不公允。为什么呢？百姓出钱本来是为了免役，如今却限制番次，不全部使用。留钱在官，名不正，又所雇的人少，不足以舒缓中户的劳苦。

又投名衙前不够原额，而乡差衙前又应当更代，就另行差派，更不支钱；如果愿意就长名，那么支酬重难全部给与他们，仍然计算日月免除其户役及免助役钱二十千；而州役只有吏人、衙前得全部雇募，此外全部用差法，如果休役不到三年，就用助役钱支募，这个方法尤为不通。从元丰以前，没听说天下有缺额衙前的，难道曾经抑勒，只是因为重难月给可以足用。当时奉使如李承之等人，所到之处就已减刻，元祐改法，又行减削，既然多不支月给，如何肯去招募？如今不遵循其根本，却想要重困乡差，全不支钱，而应募之人尽数支给，又放免役钱二千贯，想要以此诱胁全部令其应募，何如直接增加重难月给，使招募得以实行。请求催促招募缺额长名衙前限期须足，如果应当增加钱雇募，上报监司，议定即行。

役率以二年为一番，向来还允许一户歇役不到三番，就令雇募，是想要百姓空闲六年。如今忽然减作二年。幸好六色钱足用有余，正可加添番数，而却减番添役，农民都纷纷妄说朝廷移这笔钱到别处。虽说量留一分备用，如果有剩余数，就量减下无丁户及女户所敷役钱，这是空言无实。丁口、产税开收增减，年年不同，如何预先知道来年应役而预先桩科？如果赶快减下，临期不足，又须增加收取，吏缘为奸，不可胜防。大抵六色钱以免役收取，应当用于雇役全部用尽，然后名正而人服。只有一件事不得不考虑：州县六色钱多少不同，如果各随多少以为之用，那么敷钱多的地方，役户优闲太久，六色人户反觉敷钱数多。请求今后六色钱常存一年备用之数，而会计岁所当用，以赢余而通一路，酌量人户贫富、色役多少预先品配，以一路六色钱能融分给，令州县全部雇人，以本地色役轻重为先后。如此则钱均而无弊，雇人稍广，中户渐渐复苏，那么差役良法可以久行而不变了。"

这时，议论役法不便的人很多。五年，再下诏中书舍人王岩叟、枢密都承旨韩川、谏议大夫点检户曹文字刘安世一同审阅利害。户部请求："河北、河东、陕西乡差衙前，以投募人所得雇直为标准，而减半给之。投名衙前只差耆长，其他投名都免。"

六年，三省援引三路投募衙前役例，一概推行其他路。下诏："凡投募人免其户二等以下色役，乡差人户全部用投名人代替，愿意长期投募的听任。"又下诏："诸州衙前已允许量支雇直、餐钱，担心费用广难支，转运、提刑司应随土俗参酌立定优重分数及月给餐钱，用支酬额钱给之，不得超过旧法原数。"州役应乡差的，如果一乡人户终役都未及四年，允许用助役钱招募人为之。总计一州雇直，其助役钱不足用，就在户少役繁的乡分先与雇代一役，役完按籍复差如初。诸州岁计助役钱常留一分外，以雇直对计，或缺或剩，提刑司通一路移用。应差诸县手力，合一乡休役都不及三年的，也允许用助役钱雇募；既终一役，另外有闲及三年的，再行差法。诸州县设置差役都鼠尾簿，取民户税产、物力高下差取，分五等排定，而疏列其色役年月及其更代人姓名于逐户之下。每遇差役，就按籍自上而下，吏不得移窜先后。坊场、河渡钱以雇衙前而有宽剩，也令补助其余役人。

三省说：

"朝廷审定民役，差募兼行，斟酌补除，极为详备；而州县不尽用助役钱募人，以补频役之地。今括具纲目，下之州县，使恪承之。"

第一条：应当服役的人户，三等以上允许休息四年，四等以下允许休息六年。如果人户稀少无人轮换，服役期满后休息时间不够上述年限，就用助役钱招募他人代替服役以补足年限。

第二条：在人口稀少（狭乡）的县，役人除衙前、州吏允许雇佣、壮丁直接差派不雇佣外，所有州县役人都允许招募，以应募的月日来抵补那些应服役但休息不够四年、六年的人，让他们达到规定年限。每县总计计算应当差派、应募的役人数目，规定两个定额：差派的人服役期满，由应差人接替；雇佣的人有缺额，另外招募人补充。两个定额都已确定，如果户等应升应降，须等到三年造簿时按籍另行确定；未到造簿时间，就以定额为准。如果本等人户少，不够州县应服役的总数，就用次等人户中物力达到本等七分的人来承担。

第三条：在人口充足（宽乡）的县，除已雇佣的衙前、州吏外，其余差役都按次序差派。

第四条：官府雇佣弓手，先雇曾经当过弓手的人，如果不够，用武勇且登记在雇佣名册的人充任。其他役人愿意应雇的，选任也按此例。

第五条：壮丁都按户籍名册实际轮流充役，半年一换。

第六条：一州一路中有狭乡役频的县，募钱不足，提刑司用一路助役宽剩钱通融移用；仍不够，用坊场、河渡的宽剩钱补足。同时汇总一年内应支付酬劳衙前等役的费用若干，按十分之率，每年在宽剩数额内再留存二分，以备支付酬劳衙前等，储存五年，累计达到全年宽剩总额，就停止储存；仍不够，户部用其他路的各项宽剩钱移用来补足。

第七条：助役钱每年储存一分，存到五分就停止，或临时支用，随即拨补给足，使常保持五分之数。

第八条：军人应差接送（迓送）的，本来是用来替代有雇钱的役人，接送军人有费用，提刑司计数归转运司。

第九条：重役人应替换但愿意继续应募的，允许给雇钱服役。

第十条：役人必须有纳税产业才能应募。有荫庇应当赎罪以及曾犯徒刑的，即使愿募也不雇佣。如果是工匠，须有两户有资财的人作保。雇钱虽多，都不能超过旧法已募的数额。

第十一条：陕西镇戎军、德顺军、熙州的衙前，都由官府给田以抵当募值，内地人户愿意按此法应田募的允许，仍用坊场、河渡补还转运司应输的租课。

凡是县，每年开列色役轻重、乡分宽狭、所有役雇钱有无余欠，各按实际情况分别上报州。州上报监司，监司集中商议，联名上报户部。并另外开列一路移用及宽剩县分的钱数，送到户部。

在此之前，收到官田时曾令：田已登记在官及现佃人逃亡的，全部拘收入官，留充雇募衙前。至此，便参酌实行田募之法。

元丰八年，下诏：“耆长、壮丁役期已满，不许连续担任。”这是因为知道他们利于受贿请托，不愿更换的缘故。百姓有因父母丧事而应服役的，三等以下户免除，三等以上户令酌量缴纳役钱，在户钱中十分只责输三分，服丧期满后恢复。

哲宗开始亲政，三省说役法尚未就绪，帝说：“只管推行元丰旧法，减去宽剩钱，百姓有何不便？”范纯仁说：“四方情况不同，须根据民意立法，才能长久。”于是令户部议论。右司谏朱绂说：“输钱免役，有多征数额的；用钱雇役，有定价太重的；役色之中，又有优便而愿自己服役募人，不必给雇钱的。请详细裁减。”中书说：“自推行差法十年，民间苦于差扰，前后议论者纷纭，变更不一，没有止境。”

于是下诏：“恢复免役法，所有条约都用元丰八年现行制度。乡差役人，有应募的可以替换，即行罢遣。允许借用坊场、河渡及封桩钱作为雇直，须有役钱日补足其数。所输免役钱，从今年七月开始。耆户长、壮丁招募雇佣，不得已用保正、保长、保丁充代，其他役色应雇的照此。所征收的宽剩钱，不得超过一分，以前曾超过数额、现在应减下的，先自下五等人户开始。各路设置提举官一员，视提刑司所在的州为治所。如果地方风俗利害不同，事有未尽未便而应更改增损旧法的，分条陈述，与转运、提刑司联名上奏。”

又下诏：用旧法取量添酒钱的赢余数，给予法司吏餐钱；不足，则抵当息钱也允许贴用。先前曾从七月开始征收，后又从未年开始。地方风俗差雇不一，姑且仍照旧制，等到开始征收时，到五月全部实行雇法，凡因差派在役的都罢遣。旧免役法施行时，壮丁间有差而不募的，其不征收役钱仍如旧。所有钱额所征，取三年雇直实际支出，酌定一年中数，立为年额，以平均征收。此外所取宽余，不得超过通额十分之一。免役钱刚恢复尚未征收，暂且用助役钱给雇直，不足，虽免役宽剩钱也允许使用。

七月，户部看详役法所说：“幕职监当官赴任、罢官，按元丰制度，全用雇役人接送而定额数，凡元祐溢额所添厢军都罢减。如有强迫乡差之人仍留原役，或改易名字就便应募，全部计算其在役月日应得更代的，依次蠲免遣送。各路旧立出等高强户，财力转高，征收难胜，应出免役钱百千以上，每累积到百千，全部给予减免三分。凡百姓隐匿寄留财产、假借户贯、冒名官户苟且逃避等第科配的，各以违制论；允许他人告发，以其半给予告发人。元丰令：在籍宗子及太皇太后、皇后缌麻亲得免役。皇太妃也应如此。”下诏都如所请。

旧户等簿，如可略凭即用，若模糊等第，即使未到应造之年，也令改造。户部推行元丰条制，以保正长代耆长，甲头代户长，承帖人代壮丁。二年，申令各路：“役人额数、雇直，都依元丰旧制，仍依已命，宽剩钱不得超过一分。常平免役，元丰时只用提举官专领，转运、提刑司从今不得干预其事务。”

旧设重修编敕所看详中外文字，因去年所差乡役未尽善，遂入议说：“都、副保正比耆长事责已轻，又有承帖人受理文书，即大保长苦无公事。元丰本制，一都之内，役者十人，副正之外，八保各差一大长。今若常轮二大长分催十保的税租、常平钱物，一税一替，则自不必更轮保丁充甲头。凡都保所雇承帖人，必选家于本保者，而雇直都由官给，一年一替，则自无流浪滞留等弊端。承帖雇直原有旧数，其今所雇保正之直视耆长，保长之直视户长；若应此三役不愿替代的，听其自便。壮丁原不征收雇直处，听其如旧。承帖雇钱允许用旧宽剩钱通融支募，如地方风俗有不愿就保正长雇役的，允许募本土有产税户，使为耆长、壮丁以代之。其所雇耆、户长，已立法不得强迫，若保正、长不愿就雇而辄差雇的，以徒二年坐罪。”下诏都听从。

三年，左正言孙谔说：“役法实施，在官的数额，元丰多，元祐少，虽少未尝废事，则多不如少；雇役的直，元丰重，元祐轻，虽轻未尝不应募，则重不如轻。今役法优恤下户使不输钱，而全部取于上户，用意虽好，但法未善。先帝创免役法，而熙宁、元丰有异议，元祐有变更，正因不能无弊。愿不要以元丰、元祐为间隔，只求达到均平便民即可。这样就好了。”翰林学士蔡京说：“孙谔的议论多省、轻重，明显有抑扬，说元丰不如元祐是明显的。孙谔在陛下追绍之日，敢说此言，臣私下惊骇。免役法复行将及一年，天下官吏习而民安之，而孙谔指以为弊，则所诋毁的是熙宁、元丰。且元丰是雇法，元祐是差法，雇与差不可并行。元祐固曾兼雇，已纷乱无纪了，而孙谔欲不分别熙、祐，是想伸张元祐之奸，迷惑天下视听。”下诏罢孙谔正言，贬知广德军。

后又下诏：“诸县不得以催税比磨追甲头、保长，不得以杂事追保正、副。在任官以承帖为名占用当直的，以赃论。所管催督租赋，州县官辄令陪备输物的，以违制论。”

这一年，将常平、免役、农田、水利、保甲各类著录其法，总为一书，名《常平免役敕令》，颁布天下。下诏翰林学士承旨兼详定役法蔡京依旧详定重修敕令。侍御史董敦逸说：“蔡京在元祐初知开封府，附司马光行差法，祥符一县，数日间差至一千一百人。请将役法专委户部。”下诏令其分析。蔡京上奏，又令董敦逸自辩，蔡京未被责罚。

元符二年，以萧世京、张行为郎官。二人在元祐中，都曾认为免役法正确，帝出示其疏提拔他们。不久下诏河北东西、淮南运司，府界提点司，如百姓已曾差充正夫，其免夫钱都停止催收。后又下诏：“虽因边事起差夫丁，须以应差雇实数上报朝廷，不得辄行差派。其河防并沟河每年合用一十六万八千余夫，听人户纳钱以免。”

建中靖国元年，户部奏：“京西北路乡书手、杂职、斗子、所由、库秤、拣、掏之类，当地人愿就募，不须给雇直，他路也须详度施行。”下诏听从。知延安府范纯粹说：“近年衙前公盗官钱，事发即逃。请允许轮差上等乡户使供衙役。”殿中侍御史彭汝霖劾奏范纯粹所言有害良法，应加贬责。下诏范纯粹所请不行。其后，知襄州俞｛卤木｝因襄州总受他州布纲而转致他州，是衙前重役并在一州，事理不均。臣僚说俞｛卤木｝辄毁绍圣成法，请重贬。俞｛卤木｝坐罪责授散官，安置太平州。

崇宁元年，尚书省说：“前令大保长催税而不给雇直，这是差役，非免役。”下诏提举司以元输雇钱如旧法平均给予。永兴军路州县官请求复行差役；湖南、江西提举司以物价贱请求减吏胥雇直，罢给役人雇钱，皆有害法意，应改从其旧。下诏户部并遵奉《绍圣常平免役敕令格式》及先降《绍圣签贴役法》，行于天下。

二年，臣僚说：“常平之息，岁取二分，则五年有一倍之数；免役剩钱，岁收一分，则十年有一年之备。故绍圣立法，常平息及一倍，免役宽剩及三料，取旨蠲免，以明朝廷取于民者，非以为利。而集贤殿修撰、知邓州吕仲甫前为户部侍郎，辄以状申都省，乞删去上条。”下诏贬吕仲甫，落职知海州。后又下诏：常平司候丰衍有余日，具此制奏请蠲免。

大观元年，下诏：“诸州县召募吏人，如有非四等以上户及在州县五犯杖罪，全部罢遣，不得再占各处名役，另募三等以上人充。”于是旧胥既尽罢，而弊根未革，老奸巨猾，隐身州县，舞法扰民，比前更甚。其后，又不许上三等人户投充弓手，所募皆浮浪无赖，无所顾忌，盗贼公行，为害四方。至此，复诏州县募役依元丰旧法。

政和元年，官员进言："元丰年间，巩州每年征收的免役钱只有四百贯，现在却累计征收到了近三万贯。另外元丰八年，命令留存宽剩钱不得超过二分，绍圣年间又加以裁定，只允许留存一分。当时仔细研究法令的本意，并不是收取宽剩钱，于是改名为准备钱，并严格立下禁令，如果擅自增加征收的年度数额以及桩留准备钱超过规定数量的，都按违制论处。现在请求命令提举常平官进行检察，并查明巩州获取赢利的原因上报。"皇帝同意了。

宣和元年，进言者说："关于免役钱一事，神宗首先防范官户减免太多，特别责令他们缴纳一半。现在家家户户都称为官户，州县招募差役之类既不能减少，雇请命令官户所减免的数额都摊派到普通户头上，普通户在正常赋税之外，又要代替官户缴纳减免的一半，岂不是更加困苦？"下诏："从今以后二等以上户，因为直接颁降指挥非正常途径补授官职的，缴纳赋税、差科、免役都不得依照官户法减免，已经减免的改回来。通过进纳获得官职的人各自依照原来的法令。"保长每月发给雇钱，督促催缴税赋。近年各县有的每税户一二十家，又差派一人充当甲头及催税人，每十天一次，到官府核对，求取责罚，有害良民，下诏禁止。七年，下诏："州县近来因为检查私铸钱币，命令五家为一保。城郭中也差派坊正、副坊正领受文书，由此追呼百姓陪贴费用，有的分家、逃移来逃避差役。所设置的坊正、副坊正可以罢免。"

自从绍圣年间恢复雇役，而建炎初年又废除了。随后讨论这种法令不可废弃，参知政事李固对高宗说："常平法本源于汉代的耿寿昌，怎么能因为王安石而废除呢？"并且当时招募射士没有钱来支付雇钱，下诏官户的役钱不减免一半，民户的役钱一概增加二分。后来又减少了。兼并之家过去发给雇钱来招募户长，等到设立保甲，就储存雇钱来辅助经费。不久，废除保甲，恢复户长，而雇钱不再发给，于是成为总制科目的名目。

然而差役产生于物力，物力的高低不混乱，那么役法就公平。因此绍兴以来，研究推行推割、推排的制度：凡是百姓典卖田产，税赋与物力一并推割。至于推排，则根据其资产的进退来决定升降，三年一次推行。但当时的弊端，有的小民稍微有些米粟，仅存房屋，凡是耕田锄草刀斧之类的器具，鸡猪狗猪等牲畜，细微琐碎的东西都被登记入册。官吏看贿赂的多少，来决定物力的高低。上面的人为此担忧，于是又为之设立限制，除了质库房廊、停塌店铺、租牛、赁船等之外，不得以猪羊杂色估计，后来连耕牛租牛也免除了。至于长江东西，以亩头计税，也有不需要推排的。

保正、保长的设立，五家相比邻，五五为一保，十大保为一都保，有保长，有都保正、副都保正；其余超过三保也设置保长，五大保也设置都保正，那些不到三保、五大保的，有的作为附庸，有的加以均并，情况不一。户则以物力的高低来决定差役次序的远近。

至于品官的土地，则有数量限制，死亡后，子孙减半；恩荫结束，差役同编户。（一品五十顷，二品四十五顷，三品四十顷，四品三十五顷，五品三十顷，六品二十五顷，七品二十顷，八品十顷，九品五顷。）封赠官的子孙差役，也同编户。（指父母生前没有官职，因伯叔或兄弟封赠的。）凡是非法途径以及七色补官的人，不在限田免役之列；那些奏荐的弟侄子孙，原本从非法、七色途径来的，仍然同差役。进纳、军功、捕盗、宰执给使、减年补授，转迁到升朝官的，即为官户；死亡后，子孙都同编户。太学生以及得到解送参加省试的人，虽然没有限田，允许招募他人充役。

单丁、女户以及孤幼户，都免除差役。凡是无夫无子的，就是女户。女子嫁人，用嫁妆钱购置产业，仍以丈夫为户主。那些应该差派保正、保长的，以家业钱数多少为限，以限外的钱数与官户、编户轮流差派。总首、部将免除保正、保长差役。文州义士已经免除的田地，不许典卖，年老疾病死亡，允许承袭。

凡是招募他人充役，都招募本地人，那些停职的士兵以及曾经担任公职的人，都不许招募。既然有招募的人，官府不得再追拿正身。招募的人凭借官势，奸害善良之人，除判罪外，还要追究招募者。高宗在河朔时，亲眼见到民间疾苦，曾经感叹知县不得其人，一旦充役一次，就立即破家，因此研究役法非常便利。

乾道五年，处州松阳县首先提倡义役，大家出田谷，帮助役户轮流充役，从此各地推行。十一年，御史谢谔说："义役的推行，应当顺从民意，那些不愿意的，就实行差役。"皇帝同意了。朱熹认为义役有四个不完善之处。原来最初提倡义役的人，唯恐议论不详细，考虑不周全，而追随的人不能都是善人，于是其弊端日益显露，其流弊日益严重。有的凭借才智把握，而独占义役的利益；有的凭借势力欺压，而私掌差役的权力。因此虐待穷人骚扰富人，欺凌孤寡。义役的名号确立，而役户不能安于其业；雇役的办法实行，而役户不能安居，确实就是所谓不完善的弊端。淳熙五年，官员上奏请求命令提举官每年考核所属县份差役是否得当，以诉讼案件多少作为考核标准；命令役户轮流管理来主持差役，设置招募的人来奉行官府的文书往来，那么公私便利而义役就确立了。

庆元二年，吏部尚书许及之根据淳熙年间陈居仁的奏议，取祖宗免役旧法以及绍兴十七年以后陆续颁布的旨符，编修成一本书，名叫《役法撮要》。五年，书成，左丞相京镗进呈。这个法令可以长久，但有时不久就产生弊端，那是人为造成的。

赈济抚恤 水旱、蝗螟、饥疫等灾害，太平盛世也不能避免，但一定要有办法来应对，《周官》所说"用荒政十二条来聚集万民"就是如此。宋朝的治理，一概基于仁厚，凡是赈济贫困抚恤患难之意，比前代尤为恳切周到。各州遇到歉收，必定发放常平、惠民等仓的粮食，有的平价出售，有的借贷种子粮食，有的直接赈济发给，不分主户客户。不够，就派遣使者乘快车发放省仓粮食，或者从其他路转运漕粮；或者招募富裕百姓出钱粮，用官爵来酬谢，劝谕官吏，允许记录在考核簿上；如果发放借贷来救济贫困的人，秋收后，官府代为偿还。还不够，就拿出内藏库或奉宸库的金帛，出售祠部度僧牒；东南则留出发运司每年漕运的粮食，有时几十万石，有时百万石来救济。赋租没有征收、征收未足的，有的放任不取，有的少取，有的暂缓等待丰年。放宽拖欠，停止力役，赋税收入中有支移、折变的加以节省，应当供给的蚕盐以及和籴和催收不急、妨碍农事的都加以罢除。减轻关市的征税，卖牛的免除算税，运米的车船免除沿路力胜钱。有利可与百姓共享的不禁止，水乡则免除蒲、鱼、果、蓏的税收。选派官员分路巡抚，放宽囚禁，减轻刑罚。饥民抢劫粮仓的，从轻判罪；百姓流亡的，关卡渡口不要收渡钱；经过京城的，各城门用米来赈济，所到之处用官舍或寺观安置，煮粥给他们吃，有的每人每天给粮。可以回乡就业的，按天计算发给粮食遣送回去；没有地方可去的，有的分给闲田，有的听任隶属军籍，有的招募少壮兴修工程。年老疾病幼弱不能生存的，听任官府收养。水灾州县准备船只木筏拯救百姓，安置到水淹不到的地方，运送柴火粮食供给他们。因饥疫或厌溺死亡的，官府代为埋葬祭祀，厌溺死亡的加赐其家钱粮。京城苦寒，或物价高涨，设立场所拿出米及薪炭，减价卖给百姓。前后大都以此为常。蝗虫为害，又招募百姓扑捕，用钱粮交换，蝗子一升可换菽粟三升或五升。下诏州郡长吏优抚百姓，间或派遣内侍慰问，告诫监司要检察官吏中年老疾病、疲软懦弱不称职的。

起初，建隆三年，户部郎中沈义伦出使吴越回来，说："扬州、泗州饥民多饿死，郡中军储还有万余斛，应该借给百姓。"有关部门阻止说："如果年成不好，谁承担这个责任？"沈义伦说："国家用仓粮救济百姓，自然应当招来和气，导致丰年，哪里担心水旱呢？"太祖高兴地听从了。四年，下诏州县恢复义仓，每年征收二税，每石另收一斗，储存以备凶年歉收。平定广南、江南后，就下诏赈济那里的饥民，其勤勉抚恤远方之人，德意深厚。

太宗恭俭仁爱，谆谆劝勉百姓务农重谷，不要随便浪费。这时惠民仓所积贮的，不是没有准备，又设置常平仓，根据时机增价收购，唯恐其不足。真宗继位，更加致力于施行养民之政，于是推广淳化年间的制度，而常平、惠民仓几乎遍及天下了。

仁宗、英宗一遇到灾变，就避朝换服，减少膳食撤去音乐。恐惧反省，表现在脸色上；恻隐哀怜，体现在诏令中。庆历初年，下诏天下恢复设立义仓。嘉祐二年，又下诏天下设置广惠仓，使老幼病贫的人都有所供养。历朝相承，他们考虑民众既已周详，他们施与民众的也更加丰厚。而且一时的地方长官，也大多得人，如张咏治理蜀地，每年粜米六万石，记载在皇祐甲令中。富弼移任青州，选择公私房屋十余万间，分散安置流民并供给粮食，共救活五十多万人，招募为兵的又一万多人，天下传为法则。知郓州刘夔发放仓库赈济饥民，百姓依赖保全活命的很多，盗贼减少停止，赐诏褒奖赞美。知越州赵抃在通衢大道张贴榜文，命令百姓有米的加价出售，于是米商聚集，越州的米价顿时下降，百姓没有饿死的。像这样的政绩，不能全部记载，所以对先王救荒之法大体具备。

神宗即位以来，河北各路水旱灾害接连发生，同时发放籴便司、广惠仓的粮食来赈济百姓。熙宁二年，赐判北京韩琦诏书说："河北连年歉收，水灾地震。正当春耕时节，百姓扶老携幼，抛弃田地房屋，每天在路上流亡。半夜起来，惨痛不安。那些治理的方法，听任你根据情况自行处理，有可以帮助百姓的，应替朕抚慰集聚并赈济保全他们，不要错过时机，加重百姓的困苦。"而王安石执政，改贷粮法为借助法，移常平、广惠仓的钱粮作为青苗法，都让百姓出息，说不便的人就获罪，于是百姓无法生活。又下诏出卖天下的广惠仓田。从此先朝的良好法令美好意图，所存无几。哲宗虽然下诏恢复广惠仓，不久章惇掌权，又废除了，出卖其田如同熙宁法。常平仓酌量留钱粮，不足以供给赈济，义仓不足，又命令通融一路兑拨。于是在绍圣、大观年间，直接发给空名告敕、补牒赐给各路，政事日益败坏，百姓日益困苦，而宋朝的基业就衰落了。

在此之前，仁宗在位，哀怜病人缺乏方药，为此颁布《庆历善救方》。知云安军王端请求官府出钱配药给百姓，于是推行天下。曾经因为京城大疫，命令太医配药，内库拿出两段犀角，剖开查看。其中一个是通天犀，内侍李舜举请求留下供皇帝服用。皇帝说："我难道看重异物而轻视百姓吗？"最终打碎了它。又免除公私租房钱十天。命令太医选择善于诊脉的人，到县官那里授药，仔细诊断病情然后给药，不要让贫民被庸医耽误，夭折生命。天禧年间，在京城近郊佛寺买地，来埋葬无主的死者。埋尸，一棺给钱六百，幼者减半；后来不再给钱，死者暴露在道路上。嘉祐末年，又下诏给钱。

京城原先设有东、西福田院，用来供养年老、患病、孤苦、贫穷和乞丐，后来能得到钱粮的只有二十四人。英宗下令增设南、北福田院，连同东、西两院一起扩大官舍，每天供养三百人。每年从内藏库拨出五百万钱作为经费，后来改用泗州的施利钱，增加到八百万钱。又下诏："州县长官遇到大雨大雪，免除租房钱三天，每年不超过九天，定为法令。"熙宁二年，京城下雪寒冷，下诏："年老、幼小、贫困、患病、无依靠的乞丐，允许在四福田院额外给钱收养，到春天稍微暖和就停止。"熙宁九年，太原知府韩绛上奏说："按照法令，各种年老患病的人从十一月一日起由州里供给米豆，到次年三月结束。河东地区天气寒冷，请求从十月一日起开始发放，到次年二月结束；如果有剩余，就发到三月结束。"朝廷听从了他的建议。凡是鳏夫、寡妇、孤儿、独老、年老残疾、生病残废、贫困不能自存应当收养的人，用无人继承的房屋给他们居住；如果没有，就用官屋安置，用无人继承的财产支付费用，不限月份。按照乞丐法供给米豆；不够的话，就用常平仓的利息钱补足。崇宁初年，蔡京当权，设置居养院、安济坊。供给常平仓米，数量比原先多出数倍。派官差士兵充当使令，设置火头，准备饮食，供给衲衣和絮被。州县执行得过分，有的还提供帷帐，雇佣乳母、女使，浪费没有节制，不免向百姓摊派，穷人高兴而富人受到骚扰。

崇宁三年，又设置漏泽园。起初，神宗下诏："开封府界内僧寺寄放棺椁，贫穷不能安葬的，命令京城各县各自规划官家的不毛之地三五顷，听任人们安葬，由僧人管理。安葬达到三千人以上的，度一名僧人，三年赐给紫衣；已经有紫衣的，赐给师号，再让他管理三年，愿意继续管理的听便。"到这时候，蔡京推广为漏泽园，设立簿籍，埋葬尸体都要深三尺，不让暴露，监司巡视检察。安济坊也招募僧人管理，三年内医好一千人，赐给紫衣和祠部度牒各一道。医生每人发给手历，记录所治疗和埋葬的人数，年底考核其成绩优劣。各城、寨、镇、市户口达到一千以上并有知监的，依照各县增设居养院、安济坊、漏泽园。道路上遇到因寒冷冻僵倒地的人以及没有衣服的乞丐，允许送到就近的居养院，给钱米救济。孤苦贫困的小儿可以教导的，让他们进入小学听读，他们的衣帽从常平头子钱中拨给制造，并免除入学的费用。被遗弃的小儿，雇人乳养，并允许宫观、寺院收养为童行。宣和二年，下诏："居养、安济、漏泽可以参考元丰年间的旧法，制定适中的标准。应当居养的人每天供给粳米或粟米一升，钱十文省，十一月到正月加柴炭钱五文省，小儿减半。安济坊的钱米依照居养法，医药按照旧制。漏泽园除埋葬依照现行条法外，所有资助、斋醮等事全部停止。"

高宗南渡，跟随的百姓像赶集一样。既为他们提供衣食以救济饥寒，又为他们提供医药以救治疾病；那些死于兵戈、毙于道路的，就给度牒埋葬。（如果乞丐，在居养院养育；他们生病，在安济坊治疗；他们死亡，在漏泽园埋葬，每年以此为常例。）绍兴以来，每年发生水旱灾害，就打开常平仓、义仓，或者救济，或者平粜，或者借贷，唯恐来不及。然而在艰难之际，军粮正紧急，储蓄有限，而救济无穷，又用爵位赏赐引诱富人互相补助，也是权宜不得已的策略。

绍兴元年，下诏出粮救济平粜的按等级赏赐。（平粜达到三千石以上的，授予守阙进义校尉；一万五千石以上的，授予进义校尉；二万石以上的，取旨优厚赏赐；已有官荫不愿补授的，比照施行。）绍兴六年，湖、广、江西干旱，下诏拨上供米救济。婺州百姓有因禁止出售粮食而招致盗贼的，下诏对闭粜的人予以处断。殿中侍御史周秘进言："发放粮仓劝人分粮，是古代的办法，允许处断，恐怕贪官怀有私心，善良百姓受害。希望告诫守令多方劝谕，务必让他们乐意听从，如果有扰乱侵害，提举司弹劾奏报。"朝廷听从了他的建议。这一年，潼川守臣景兴宗、广安军守臣李瞻、果州守臣王骘、汉州守臣王梅救活饥民很多，前吏部郎中冯楫也拿出米来帮助救济，景兴宗升一级官职，李瞻、王骘、王梅、冯楫各转一官。绍兴十年，通判婺州陈正同救济有方，穷谷深山的百姓，无不受到恩惠，把他的方法下达到各路。

绍兴二十八年夏天，浙东、浙西的田地遭受风水灾害。按照法令，水旱达到七分以上的才救济，下诏从今以后达到五分的也进行救济。绍兴二十九年，下诏各处守臣拨常平义仓米二分进行平粜救济，临安府拨桩积的米。绍兴三十一年正月，雪天寒冷，百姓多缺粮。下诏临安府以及属县用常平米减价一半，平粜十天；临安府城内外贫困的人家，每人给钱二百、米一斗以及柴炭钱，从内藏库拨给；（凡是遇到寒冷、暑热、下雨、火灾、赦免以及祈祷、即位、生日、上尊号、生皇太子、驾崩、大祥等事，临安百姓以及三衙各军经常受到赈济抚恤，以及减免商税、公私房租。）辅郡的百姓，命令各州用常平钱依照临安府的办法进行救济。

孝宗隆兴二年秋天，久雨损害庄稼，拿出内帑银四十万两，变买粮食来救济百姓。乾道六年夏天，救济浙西遭水灾的贫民。乾道七年八月，湖南、江西干旱，设立赏格来鼓励积粮的人家。（没有官职的人：一千五百石补进义校尉，愿意补不理选将仕郎的听便；二千石补进武校尉，进士免文解一次，四千石补承信郎，进士补上州文学；五千石补承节郎，进士补迪功郎。文臣：一千石减二年磨勘，选人转一官；二千石减三年磨勘，选人循一资，各给占射差遣一次；三千石转一官，选人循两资，各给占射差遣一次。武臣：一千石减二年磨勘，选人转一资；二千石减三年磨勘，选人循一资，各给占射差遣一次；三千石转一官，选人循两资，各给占射差遣一次。五千石以上，文武臣都取旨优厚推恩。）九月，臣僚进言："各路旱灾损伤，请求把检查放免、展期搁置的责任交给转运司，平粜、供给、借贷的责任交给常平司，觉察妄滥的责任交给提刑司，体量措置的责任交给安抚司。"皇上告谕宰执说："转运司只负责检查放免，恐怕以后救济不肯承担责任。"虞允文上奏说："转运司主管一路财赋，称为省计。凡是州郡有余、不足，通融互相补充，正是它的职责。"淳熙八年，下诏："去年江、浙、湖北、淮西旱灾损伤的地方已经实行赈粜，那些鳏寡孤独贫穷不能自存、无钱买粮的人，用义米救济。"宁宗庆元元年，因为两浙转运副使沈诜说米价暴涨，凡是商贩之家全部命令卖出粮食，于是设立了告发藏粮的法令。嘉定十六年，下诏从楚州所储米中拨出二万石救济山东、西路。

淳熙八年，浙东提举朱熹进言："乾道四年百姓缺粮，朱熹向府里请求，得到常平米六百石进行赈贷，夏天从仓里领粟，冬天则加息计米偿还。以后随年收放，歉收就免除一半利息；大饥荒就全部免除。总共十四年，得到利息米建造了三间仓库，并把原数六百石还给府里。现在储存米三千一百石，作为社仓，不再收利息，每石只收耗米三升。因此一乡四五十里之间，即使遇到凶年，百姓也不缺粮。请求把这个方法推行到仓司。"当时陆九渊在敕令局，见到后感叹说："社仓已经多年了，有关部门不再举行，所以远方的人不知道。"于是编入《振恤》。（凡是借贷的人，十家为一甲，甲中推举一人为首；五十家则选择一位通晓事务的人为社首。每年正月，通告社首，下令各都结甲。那些有逃兵以及品行不端的人，和有税钱、衣食不缺的人，都不得入甲。应当入甲的人，又问他们愿意不愿意。愿意的人，开列一家大小口若干，大口一石，小口减半，五岁以下不参与请求。甲首加借一倍。社首审订虚实，取每人亲手书写的文书带到本仓，再审没有弊端，然后排定。甲首附带都簿记载某人借若干石，依照正簿分两次给：第一次在下田时，第二次在耘耨时。秋天收获后还谷不超过八月三十日足数，潮湿不实的要处罚。）嘉定末年，真德秀任长沙帅时推行这个办法，凶年饥岁，人们多依靠它。然而时间久了生出弊端，有的挪用而无可供给，有的催逼如同正赋，良法美意，全都因此丧失。

宝庆三年，监察御史汪刚中进言："丰收的地方，谷贱伤农；歉收的地方，救济平粜无计可施。只有用他们多余的来救济不足的，那么饥民不至于高价买粮，而农民也可以得到利益。请求严厉申禁遏籴的禁令，凡是两浙、江东、江西、湖南、湖北州县有米的地方，都听任贩卖流通；违犯的，允许被害者越级上诉，官府按劾，吏人决配，这样或许令出必行，不致成为空文。"朝廷听从了他的建议。端平元年六月，臣僚上奏："建阳、邵武群盗聚集作乱，起因于上户闭籴。如果单靠兵力来图谋消灭，固然没有不可；但是救济的政策一概不讲，饥馑所迫，恐怕人们心怀等死之心。依附的人日益众多。希望朝廷厉兵选士，荡定已经发难的盗贼；发放粮食赈济饥民，怀柔未从贼的人心，这样人们知道避害，贼势自然孤立，可以一举消灭了。这是成周荒政散利除害的说法。"八月，因为河南州军新收复，命令江淮制置大使司拨降米麦一百万石进行救济。淳熙十一年，福建各郡干旱，赐给米二十五万石用于赈粜，一万石救济贫乏小民。

景定元年，临安府平籴仓原先储存米数十万石，卖出买入循环，后来使用而不补充，所存无几。有旨意命令临安府收购米四十万石，用平籴仓钱三百零四万七千八百五十九贯，封桩库十七界会子一千零九十五万二千一百余贯，总共凑成十七界一千四百万贯，作为籴本钱。景定二年，因为都城完全依靠浙西的米，引诱人进京贩卖，赏格比乾道七年更加优厚。

咸淳元年，有旨意丰储仓拨公田米五十万石交付平籴仓，遇到米贵时平价卖出。咸淳二年，监察御史赵顺孙进言："现在的急务，没有比平籴更重要的。乾道年间，郡里有米价一斗五六百钱的，孝宗听说后，就罢免了那个郡守，改任贤能的郡守，这是今天应当效法的。现在粮价飞涨，不知原因，市井之间只见纸币不见米。推究其原因，实在是富家大姓到处闭仓，所以籴价越高而纸币暗中贬值。陛下念及小民缺粮的艰难，为他们发放常平义仓，但是数量有限，怎能人人得到救济？希望陛下考核官吏，让他们承担牧养百姓的责任；劝勉富民，让他们不要有秦越肥瘠的漠视。籴价一平，那么纸币不会因此贬值，物价不会因此上涨了。"咸淳七年，将咸淳三年以前各路义米一百一十二万九千余石减价出售，收成不好的郡县听任百姓不拘关子、会子、现钱收买。