卷一百三十二食货下一（会计）

宋朝的财政制度，大多沿袭唐朝。自从天宝年间以后，天下多变故，户口凋零耗损，租税日益减少，法令已经改变而开支不足，因此主张兴利的人被提拔，而征收的名目繁多起来。藩镇手握重兵，都留下财赋供养自己，向朝廷上供的很少。五代时期疆域狭窄，藩镇更加强大，通常让自己的部曲掌管场、院，那些属于三司的，就补派大吏去监督，在输送定额之外也私自占有。

太祖完全了解这些弊端，等到接受天命即位后，致力于规划宏远的战略，建立法令章程，逐步推行。建隆年间，地方州郡长官来朝见，还不进贡财物来资助军需。乾德三年，开始下诏各州在支出经费之外，凡是金帛全部送到京城，不得私自占留。当时藩镇州郡有缺员，逐渐任命文臣暂时代理当地场务，或者派遣京朝官、朝廷大臣前往监督。于是地方权力开始被削弱，利益归于朝廷，条例禁令和文书簿册逐渐精密起来。各州通判官到任后，都必须亲自查阅账簿开列的官府物资，官吏不能借此行奸作弊。主管仓库的官吏三年更换一次。市场税、土地税、盐酒专卖之类的收入，通判官、兵马都监、县令等一起亲临监督，每月登记账册上报三司，任期届满后考核其政绩优劣，欺瞒隐匿的依法处置。招募告发者，赏钱三十万。但平民百姓为求财报仇，诉讼纷繁扰乱，不久，废除了招募告发的禁令。

在此之前，茶、盐、酒专卖税额少的，招募富家主户经营。百姓大多增加税额以求利，遇到年成歉收，商旅不行，以至于亏欠正常税额，就登记他们的资财产业来抵偿。太宗开始下诏以开宝八年为定额，后来又担心定额不均匀，于是派遣使者分别到各州，会同当地长官裁定。凡是左藏库及各仓库收纳各州上供均输的金银、丝帛及其他物品，命令监临官仔细察看。如有欺瞒多取，主管称量的官吏和仓库官吏都处斩，监临官也加重治罪。撤销三司大将及军将主管各州专卖税收的职务，命令使臣分别掌管。掌管事务的官吏亏欠税额应当惩罚，长吏以下按等级连坐。雍熙二年，命令三司勾院纠察本部损失的公款，达到百千贯的赏给十分之一，到五千贯的升迁其官职。

淳化元年下诏说：“周朝设置司会之职，以一年为标准；汉朝制定上计之法，以三年为期限。这是为了详细知道国家财政的盈亏，大力施行对官吏的诛杀奖赏，这是旧典，难道可以废除吗？三司从今以后每年开列现有金银、钱帛、军需储备等账簿上报。”四年，改三司为总计司，左右大计分别掌管十道财赋。命令京东西南北各以五十州为范围，每州军每年计算金银、钱、缯帛、粮草等费用，各路报告总计司，总计司设置账簿，左右计使通盘计算裁减供给，其余各州也如此。不久，又恢复为三部。

宋朝在京师聚集兵力，外州没有留存财物，天下开支全部出自三司，因此费用逐渐增多。太宗孜孜不倦地处理各种事务，有时亲自裁决。有关部门曾说油衣、帷幕破损的有数万段，皇帝命令煮了，染成杂色，制作了数千面旗帜。调拨废材给窑务作燃料，让挑选其中可用的制造了数千件器物。他爱护百姓、节约费用就像这样。

真宗即位后，下诏三司经营筹划茶、盐、酒税来充作年度开支，不要增加赋税来困苦百姓。这时条例禁令更加严密，考核税额以原定数额与前一期限相互参照。景德初年，专卖机构连年增收，三司就取多收的数额作为定额。皇帝担心导致搜刮，下诏凡是增加税额的要上奏。上封事的人说：“各路年度税额增收，知州、通判都记入政绩簿作为最优，有亏欠的则没有处罚。”于是命令各路茶、盐、酒税及各场务，从今以后总合一年的税额，合为一体，以定额比较。有亏欠则计算分数，知州、通判比监官减一等处罚，州司典吏比专典减一等论处，大臣及武臣任知州军的只处罚通判以下。

至道末年，天下总收入为缗钱二千二百二十四万五千八百。三年一次亲自祭祀圜丘，花费缗钱通常五百余万，大半用金银、绫绮、絁绸折价支付。天禧末年，上供只有钱帛增多，其余因移用而比旧数减少，而天下总收入为一万五千八十五万一百，支出为一万二千六百七十七万五千二百，盈余数目不计算在内。景德年间郊祀花费七百余万，东封泰山花费八百余万，祭祀汾阴、进上宝册又增加二十万。丁谓任三司使，撰写《景德会计录》进献，林特领三司使后，也接着编写。凡是举行大礼，有关部门都登记当时花费上报，皇帝必定下诏褒奖。

起初，吴、蜀、江南、荆湖、南粤都号称富强，相继降附，太祖、太宗凭借他们的积蓄，持守恭谨节俭简易。天下人口还少，而养兵不太多，任官不太冗杂，佛道之徒不太兴盛；对外没有赠送金帛，百姓也各自安居乐业，不做巧诈放纵奢侈之事，因此上下供给充足，府库充盈。太平日久后，户口年年增加，兵籍越来越广，吏员越来越多。佛道、外国消耗损害中原，官府的费用比过去多数倍，百姓也逐渐放纵奢侈，于是上下开始为财政所困了。

仁宗继承帝位，经费日益扩大。天圣初年，首先命令有关部门取景德年间一年的用度，与天禧年间的支出比较，省去不急用的部分。自从祥符年间天书一出，斋醮耗费甚多，京城之内，一夜数处进行，到这时，才开始大力裁减。京师营造，多由内侍传旨索要，费用没有限度。皇帝与太后知道其弊端，下诏从今以后营造所需，先下达三司估算工费然后供给。又减少内外宫观清卫卒及工匠，分别隶属诸军、八作司。旧制殿直以上，即使年幼未任朝谒，遇到乾元节、长宁节都赐给官服，到这时也停止给予。旧例，上尊号、谥号，随册宝物都用黄金。皇帝说：“先帝、太后用黄金，至于朕所用，只涂金。”当时洞真宫、寿宁观相继发生火灾，宰相张知白请求停止不急的营造，以应答上天的警戒。等到滑州堵塞决口黄河，御史知杂王鬷又提出此事。不久玉清昭应宫发生火灾，于是下诏告谕中外，不再修缮。从此道家供奉有所节制，土木工程费用节省了。

皇帝天资恭敬节俭，尤其致力于约束自己以表率天下，有关部门进言谋利之事，大多排斥不取。听说百姓有疾苦，即使厚利，舍弃也不吝惜。贡奉的珍异之物，按旧例有的，有时也停止。山林、川泽、陂池之利，长期与百姓共享的，多次命令有关部门不得随意禁止。至于州县征收苛细，减免的不可胜数。

到宝元年间，陕西用兵，调度百出，官府的费用更加增多。天章阁侍读贾昌朝进言：“臣曾治理京畿县邑，县中有禁兵三千，而留存一万户的赋税输送，仅能供给足够，郊祀庆赏，则出自内府。计算江、淮每年运粮六百余万石，以一年的收入，仅能充当月用，三分之二在军旅，三分之一在冗食，之前蓄积的，不满数年。天下长久无事，而财货不藏于国，又不在民，倘若有水旱兵戎之急，计策将从哪里出？”于是商议省减冗费。右司谏韩琦说：“省费应当从宫中开始。请诏令三司取先朝及近年赐予每日费用的数目，裁取中数制定标准，无名的全部罢除。”于是命令入内内侍省、御药院、内东门司裁定，有关部门不参与。

议论者有的想减损官吏士兵的俸禄赏赐。皇帝说：“俸禄粮食都有定制，不要匆忙变更以动摇人心。”尹洙在陕西，请求实行卖官爵之法，也没有施行。后来西边战争长久不解，财用更加窘迫，内廷发出诏书：“减少皇后至宗室妇女郊祀赏赐的一半，著为制度；皇后、嫔御进奉乾元节回赐之物都减半，宗室、外命妇回赐暂时停止。”于是皇后、嫔御各自上缴五个月的俸钱以助军费，宗室刺史以上，也缴纳一半的公使钱。荆王赵元俨全部缴纳公使钱，下诏给回一半，后因元俨是叔父，全部给回如旧。皇帝也命令停止左藏库每月进奉钱一千二百缗。公卿、近臣按次序减少郊祀所赐银绢，旧例四千、三千的减一千，一千减三百，三百减一百，一百减二十，都著为制度。

三司使王尧臣取陕西、河北、河东三路未用兵及用兵后每年出入财用之数，会计上报。宝元元年未用兵，三路出入钱帛粮草：陕西收入一千九百七十八万，支出二千一百五十一万；河北收入二千一十四万，支出一千八百二十三万；河东收入一千三十八万，支出八百五十九万。用兵后，陕西收入三千三百九十万，支出三千三百六十三万，大约比河东、河北尤其严重，因为兵屯陕西特别多的缘故。又计算京师出入金帛：宝元元年，收入一千九百五十万，支出二千一百八十五万，这年举行郊祀，所以出入之数比常年多；庆历二年，收入二千九百二十九万，支出二千六百一十七万，而零头都不计算在内。

适逢元昊请求称臣，朝廷也已厌兵，屈意安抚接纳，每年赐给缯、茶增至二十五万；而契丹要求割地，又增加每年赠给至五十万，从此每年费用更加有所增加。西边战争已经停止，而调用没有减少，于是下诏严责边臣及转运司催促商议裁减节约，逐渐迁移戍兵回内地。命令三司户部副使包拯巡视河北，与边臣、转运司商议罢省冗官，淘汰军士中不能胜任役使的。下诏翰林学士承旨王尧臣等比较近年天下财赋出入之数，相互参照增减。皇祐元年，收入一亿二千六百二十五万一千九百六十四，而支出没有剩余。王尧臣等写成书七卷进上，送交三司，取一年中的平均数作为固定标准。起初，真宗时，内外兵员九十一万二千，宗室、吏员受禄者九千七百八十五。宝元以后，募兵更广，宗室繁衍，吏员年年增加。到这时，兵员一百二十五万九千，宗室、吏员受禄者一万五千四百四十三，俸禄粮食赏赐随之增加。到景德年间，祭祀南郊，内外赏赐金帛、缗钱总共六百一万。到这时，祭祀明堂，增至一千二百余万，因此用度不得不困窘。

至和年间，谏官范镇上疏说：“陛下每次遇到水旱灾害，必定露天而立仰天，痛切地自我责备，而官吏不称职，陛下在上忧虑勤政，人民在下愁叹。今年没有麦子，朝廷为此免税免役及发放仓廪赈济借贷，抚恤之恩不为不至。然而人民流离失所，父母妻子不能相保，是因为平时无事时，不少宽其力役，减轻其租赋；年岁大熟，百姓不能得到终年的饱食；等到有小歉收，即使加重放免，已经来不及了。这没有别的原因，是重敛之政在前。国家自从陕西用兵以来，赋役烦重。到近年，转运使又在常赋之外进献羡余钱以助南郊，其余无名征收不可胜计。”

又说：“古时冢宰管理国家用度，现在中书主管民政，枢密主管军事，三司主管财政，各不相知。所以财货已经匮乏而枢密院更加兵不止，百姓已经困苦而三司索取财货不止。中书看到百姓困苦，而不知让枢密减兵、三司宽财，是因为管理国家用度的职责不在中书。希望让中书、枢密共同知晓兵民财利大计，与三司量度其出入，制定为国用，则天下民力或许可以稍微宽缓。”然而自天圣以来，皇帝以经费为忧虑，屡次命令官员裁减节约，而有关部门不能秉承上意，最终无所建树。

治平年间，兵数略有减少，隶属军籍的还有一百一十六万二千，宗室、吏员比皇祐时期大约增加了十分之三。英宗以勤俭自持，然而在位时间短，对于经营规划法令制度未暇顾及。治平二年，内外收入一亿一千六百十三万八千四百零五，支出一亿二千零三十四万三千一百七十四，非常规支出又有一千一百五十二万一千二百七十八。这年，各路积蓄一亿六千零二十九万二千零九十三，而京师不计算在内。

神宗继位后，尤其优先处理财政问题。熙宁初年，命令翰林学士司马光等人设置机构审查裁减国家开支的制度，并调取庆历二年（1042年）的数据，与现在的支出费用进行比对，将不同的部分分别列出上报。几天后，司马光上殿奏对说："国家开支不足，原因在于用度过于奢侈，赏赐没有节制，宗室人数众多，官职冗滥，军队不精锐。必须由陛下与两府大臣以及三司官吏深入思考补救弊病的方法，经过长时间努力，才有可能见效，这不是我愚臣一朝一夕能够裁减的。"皇帝于是撤销了裁减局，只让三司共同分析。

王安石执政后，提议设置三司条例司，研究修订钱谷法规。皇帝因此讨论规划部署，说："如今财赋并非不多，但用度不节俭，如何才能充足？宫中一个奴婢的俸禄有高达八十千的，嫁一个公主竟花费七十万缗，沈贵妃的料钱每月八百缗。听说太宗时宫人只系着黑色绸裙，元德皇后曾用金线装饰裙边，太宗对她的奢侈很生气。仁宗初年确定公主的俸料，询问献穆公主，再三之后才说最初只有五贯而已，以前中宫每月有只有七百钱的。"当时天下太平，皇帝正谋划四夷事务，所以常常因为财用不足而忧虑。每天与大臣研究其中的原因，命令官员考核三司账簿，商讨长期废除或设置的适宜措施，凡是每年支出以及郊祀等大费用，都编订成固定格式。

有关部门请求制作龙图阁、天章阁的栏杆用青毡四百九十条。皇帝说："宫中各殿的栏杆大多已经破旧，不必覆盖。"随后连延福宫覆盖栏杆的毡子也取消了。后来吕嘉问又建议减少仪鸾司供给宫中的彩帛。这一年，下诏朝廷内外不要进行土木工程，除了两宫、粮仓、武库之外，都停止省去。熙宁三年（1070年），仪鸾司缺少毡子三千条，三司请求命令河东制造。皇帝说："牛羊司积存毛数万斤，都如同粪土，三司不从这里取用，却要烦劳远方百姓吗？"金州每年进贡斑竹帘，简州每年进贡绵绸，安州市进贡红花万斤，梓州市进贡碌二千斤，皇帝都因为路途遥远扰民，立即下令停止。

制置司说："各路摊派购买上供的羊，百姓花费的钱几乎翻倍，而河北榷场通过贸易购买的契丹羊每年数万只，路途遥远，运到京城时都瘦弱病死，公私花费四十多万缗。"下诏让著作佐郎程博文查访利弊。程博文招募有担保的百姓，以家产作为抵押，官府预先付给钱款，约定期限、口数、斤重来供应。百姓大多乐于听从，每年计划充足。凡是供应御膳以及祭祀和一般用途的羊，都分别圈养，以三千只为限额，裁减节省了十分之四的浪费。之后，又采用吕嘉问、刘永渊的建议，修建灶房贮藏冰块，以节省工费。

皇帝曾经担忧增设官府机构浪费钱财。王安石说增设官府机构，是为了节省费用。皇帝说："古代十中取一税，如今多种方式收取钱财。"王安石说古代并非只是十中取一。皇帝又因为仓库官吏发放军粮时经常侵吞盗窃，下诏足量发放，严格制定各仓库索取钱财的法律。中书省于是请求增加各仓库主典、役人的俸禄到一万八千九百缗，并且全部增加选人的俸禄，平衡多少。县令俸禄增加到十五千；司理参军到主簿、县尉，防御使、团练使、军监推官、判官增加到十二千。之后又增加中书省、审官东西院、三班院、枢密院、三司、吏部流内铨、南曹、开封府官吏的俸禄，接受财物的按仓库法论处。王安石想要给天下所有官吏都发俸禄，皇帝因为役法尚未完成，暂缓了这项提议。三司上报新增官吏俸禄的数目：京城每年增加四十一万三千四百多缗，监司、各州六十八万九千八百多缗。当时主张新法的人都认为官吏俸禄既然丰厚，那么人们就知道自重，不敢触犯法律，可以减少刑罚。然而好官实在很少，贪污受贿依旧如故，往往陷入重罪，议论的人不认为这是好事。

起初，陕西用兵，总共花费缗钱七百多万。皇帝询问王安石，王安石说："楚建中考证沈起的账簿，计算一道半年费用钱银绸绢一千二百万贯、匹、两。"皇帝因此想了解陕西每年使用的钱谷、金帛以及增加亏损的总数，于是下诏薛向逐条上报。王安石认为这样烦扰，极力请求取消，只下诏三司帐司核算熙宁六年（1073年）天下财用收支的数目上报。

韩绛担任宰相后，建议说："三司总管天下财赋，请选拔官员设置机构，以天下户口、人丁、税赋、场务、坑冶、河渡、房园等类的租额年课，以及一路钱谷出入的数目，去掉重复的部分，每年比较增加亏损、废弃设置以及盈余、额外支出。计算盈亏之处，使有无互通，并根据任职能力的高低进行升降，那么国家大计大纲就可以省察。"三司使章惇也这样说，于是下诏设置三司会计司，由韩绛负责。之后一州一路的会计格式完成，上报了，其余尚未就绪，不久就取消了。

元丰官制实行后，三司所掌管的职务分散到六曹、各寺监。元祐初年，司马光说："现在的户部尚书，是原来三司使的职务，左曹隶属尚书，右曹不隶属。天下的财赋分为两部分，看那边有余，这边不足，不能互相调用。应该让尚书兼管左右曹，侍郎分职而治，原来三司所掌管的钱谷财用事务，分散在其他五曹及各寺、监的，都归户部。"于是下诏尚书省制定法规。

有关部门请求将府界、各路在京的库务以及常平等文帐全部归户部。起初，熙宁五年（1072年），担心天下文帐繁冗，命令曾布删定法式。曾布于是请求在三司选拔官吏专门设立一个机构，帐司的设置从此开始。到元丰三年（1080年），前后七八年，所设官吏仅六百人，花费三十九万缗，而勾稽查出损失的金钱只有一万缗。朝廷知道没有益处，于是撤销帐司，让州郡应上报到省的帐簿都归转运司，只有钱帛、粮草、酒曲、商税等另外制作计帐上报户部。到此时，命令户部全部接收各路文帐。苏辙当时担任谏官，说这样做只会更加纷乱，请求按照旧例更便利。没有被采纳。

元祐三年（1088年），户部尚书韩忠彦、侍郎苏辙、韩宗道说："文武百官、宗室的繁盛，是皇祐时的一倍，景德时的四倍，班行、选人、胥吏都在增加，而两税、征榷、山泽之利，与旧时相比没有增加。治平、熙宁年间，根据时势制定政策，凡是改官者从三年改为四年，任子者从一年一人改为三年一人、从三年一人改为六年一人，宗室从袒免以上逐渐减少恩礼，这是现在的成法。请求参考宝元、庆历、嘉祐旧例，设置机构选官共同商议。"下诏户部取用所有财用，除了各班各军料钱、衣赐、赏给、特支照旧外，其余费用都裁减省去。又下诏："正要裁减八流，以清理取士之路。命令今后遇到圣节、大礼、生辰，太皇太后、皇太后、皇太妃所得恩泽，都减去四分之一。"于是上自宗室贵近，下至官曹胥吏，以及宫室器械，都命令裁减。很久之后，事情没有完成。议论的人说裁减浮费琐碎苛刻急促，很损害国体。于是已经商议但未实行的全部搁置。后来下诏："元祐裁减除授正任以下俸禄，失去了朝廷的优厚礼遇，现有条款全部废除，依照元丰旧制。"

元丰年间考核隐匿遗漏的官钱，追究到一分的赏赐三厘。自元祐改法后，赏赐微薄而官吏懈怠，于是恢复旧例。当时商议裁减官吏俸禄，隶属省、曹、寺、监的，只以元丰三年的钱数为限额，而在三省任职的官吏，凡是兼任职务因事另外给予的俸禄以及旧有俸禄全部取消。刘挚于是请求全部取消新增加的吏禄，下诏韩维等人研究，但最终没有取消。之后有关部门统计京城吏禄，每年花费缗钱三十二万，下诏以坊场税钱支付。于是吏禄的冗滥，大多革除了。但三省官吏还有一人领取三份俸禄而不改变的，所以孙升、傅尧俞都对此进言。到绍圣、元符年间，务求反元祐之政，下到六曹官吏，也下诏全部发给现钱，按照元丰制度。

在此之前，已经撤销了导洛、堆垛等局，又撤销了熙河兰会经制财用司，减少放免市易欠负及积欠租输，选官体量茶盐之法。那些刻剥害民的使者，如吴居厚、吕孝廉、王子京、李琮，以及生事敛怨的内臣，如李宪、宋用臣等人，都相继被治罪。不久逐渐重新讲求财利。李清臣于是禀告皇帝，现在国内外钱谷困难窘迫，户部给百官发俸禄，常常没有几个月的储备。章惇于是以财用匮乏为理由，专门指责为司马光、吕公著、吕大防、苏辙等人的罪过。左司谏翟思也上奏疏诋毁说："元祐年间把理财当作忌讳，利入名额大多废除，督责之法不施加于在职之臣，财利已经多散失，而且借贷百出，而熙宁、元丰的余积，几乎用尽。现在内外财用，月计岁会，收入不足以供给支出。希望下诏各路会合元祐以前所储金谷以及往时财利名额、每年收入常数，编订成固定格式。"

建中靖国元年（1101年），下诏各路转运司把每年收入财用设置总账，确定各州租额，并且计算一路的总数；如有盈余或亏损，记录在簿籍上。崇宁元年（1102年），又命令："每年把钱谷出入的名称数目报告提刑司保验，上报户部；户部每年列举各路转运使财赋盈亏，以实行赏罚。各路无额钱物，制定格式下发提刑司，搜括三年外未发数额，限期一季上奏。"崇宁二年（1103年），官吏违欠上供钱物，按照分数定罪等级，不到九分的判徒刑，多的更加重。岁首就列出次年的数目，报告漕司，考核属实申报户部。又因为督促期限不严，将一季改为一个月。但国家的经费，往往不能供给。

崇宁五年（1106年），下诏省罢官局，命令户部侍郎许几专门负责提举措置。裁减撤销开封府重禄通引官客司并街道司额外兵士，以及撤销在京料次钱三十八处。

大观三年（1109年），撤销各路州军现时进贡的六上局供奉物名件四百四十余种，保留的只有十分之一二，减数十二，停止进贡六种。户部侍郎范坦说："户部每年收入有限，支用无穷，一年收入，仅够三个季度，其余依赖朝廷应付。今年支出，比去年又多花费百万。"下诏裁减财赋，命令御史中丞张克公与吴居厚、许几等人设置机构议论。张克公直言："官员冗滥的淘汰，俸禄丰厚的削减，现在官员比元祐时已多十倍，国用怎能不乏。请求将节度使以下到遥郡刺史，除军功转授外，各减俸禄一半，然后闲散局务、工伎末作，也应当减省。从贵到贱，从近到远，执行公正适当，人们自然没有话说。"当时舆论认为正确。

当时各路转运司大多以匮乏报告，下诏户部编次一年财用出纳的数目，各路州县各自制作总账，以备考核；工部的金、银、铜、铅、水银、朱砂等，也严格账簿之法；命令各路各自列举三十年以来一年出入及额外开支的数目。起初，比部掌管审核天下文帐，官吏习于偷惰，自崇宁到政和，稽迟违误积累数目共二千六百七十多。于是申饬六曹，以督促一年多少作为寺、监的赏罚。

政和七年（1117年），命令户部参照熙宁、元丰及现在的财用有余不足的数目，又制定旁通格式，命令各路漕司各自列举元丰、绍圣、崇宁、政和一年财用出入多少上报。淮南漕臣张根说："天下的费用，没有比土木工程更大的。其次如大臣赏赐宅第，一处宅第不下数十万缗，稍微增加雄伟华丽，非百万不可。辅佐创业如赵普，决策定策如韩琦，没有听说他们建造高屋雕墙，僭越模仿宫省，为何剥削百姓骨血，作为仆役的供奉呢？其次如田产、房廊，虽然不如赐第之多，但日削月减，所剩无几。又如金帛以供一时喜好赏赐，有不可停止的，但也不可不节制。至于赏赐玉带，其价值虽然不过数百缗，但天下金宝糜费日久，岂是容易得到的？如今竟赏赐到仆隶，让他们混淆在公卿之间，贵贱、贤与不肖，无法分辨。如果认为是左右奔走的人，不想让他们佩戴黑色印绶，应当另定制度，以示等级威严。"奏疏呈上，没有回音。

重和初年，撤销讲画经费局。有关部门商议收回公地、专卖铁货、方田法增税、酒类专卖提价、按量收取醋钱、河北地区加收折税米等事项。不久担心扰民，全部停止，并焚毁相关条约。没过多久，又设置裕民局，任命蔡京提举，徐处仁详定。蔡京非常不高兴，不久裕民局也被撤销。宣和元年，因左藏库亏损一百七十九万多，于是另造总账册，催辖司、太府寺、左藏库互相核查，以杜绝奸弊。

皇帝刚即位时，考虑节省冗费，中央官吏重复增加的俸禄以及泛滥的员额，一并下诏裁减。后苑曾计划增修殿宇，估算要用金箔五十六万七千。皇帝说：“用金做箔，装饰土木，一旦损坏无法回收，太没意义了。”命令内侍省处罚提议者。等到蔡京任宰相，增设理财项目，专以奢侈迷惑君主，动辄引用《周官》中“唯王不会”的说法，每次提到前朝节省财费的人，必定认为是浅陋。至于土木营造，大抵都要超过前代规模而追求后世观瞻。元丰年间改革官制，在京官员的供给数额，都合并为职钱，比起嘉祐、治平年间俸禄已经优厚。蔡京又增加供给、食料等钱，于是宰执都如此。蔡京罢相后，皇帝厌恶他变乱法度，打算全部改革。命令户部侍郎许几裁减浮费以及百官的过度俸禄，全部遵循元丰旧制，宰执也允许辞去增加的俸禄。蔡京感到不利，与同党倡言：“减俸不是治世之事。司马光曾请求允许宰臣辞去南郊赏赐，神宗最终没有允许，并且增加了选人及在官者的俸禄。陛下以继承先帝事业为己任，应当遵奉神宗。”因此官吏俸禄全部恢复旧制，而宰执也像以前一样增加。起初，宰执的伙食也有固定标准。到这时，名目繁多，有公使、乏支的区别，台、省、寺、监又增加厨钱。侍御史毛注曾上奏论及此事，未被采纳。蔡京重新执政后，言官就以裁减禄米作为许几的罪过，许几因此被夺职。

当时天下长期太平，吏员冗滥，节度使多达八十余人，留后、观察使以下到遥郡刺史多达数千人，学士、待制中外共一百五十人。蔡京又专用“丰亨豫大”之说，阿谀取悦皇帝心意，开始广开茶利，每年以一百万缗进献，由京城所主管。其后又有应奉司、御前生活所、营缮所、苏杭造作局、御前人船所，名目杂乱，大抵争着以奇巧奢侈为功劳。每年运送花石纲，一块石头的费用，民间甚至要用三十万缗。奸吏趁机渔利，牟取无度，百姓不堪其弊。用度日益繁重，左藏库以往每月花费缗钱三十六万，到此时，增加到一百二十万。

另外三省、枢密院吏员杂乱，有官至中大夫，一人兼领十多份俸禄，所以当时议论者有“俸禄超过侍从官，品级几乎相当于执政”的说法。又增设兼局，如礼制、明堂，详定《国朝会要》、《九域图志》、《一司敕令》之类，职务繁杂，俸给无度。侍御史黄葆光论其弊端，皇帝认为对却未实行；不久下诏说：“正当丰亨豫大之时，却做衰乱减损之计”，从此很少有人敢说了。然而吏禄泛滥已到极点，以史院为例，三省供检吏将近千人。蔡京又动辄用笔帖到榷货务支取赏给，有一张纸高达万缗的。蔡京侵吞私占，数以千万计，朝廷议论哗然。于是下诏三省、枢密院吏员名额采用元丰法，其岁赐全部裁减，当时一致称快。臣僚上言：“各州遇到天宁节，除公使钱外，另拨给系省钱，充作宴席费用。只有各路监司允许支用本司钱物，一桌宴席的菜肴，有达到数百千钱的，浮华奢侈相互攀比，没有限度。”于是下诏：“天宁节宴席，旧例应给钱的，发运司、监司每司不得超过三百贯，其余每司不得超过二百贯，以上旧例给钱数额少的，仍按旧例。”

从崇宁以来，言利之臣几乎分析秋毫，沿汴河州县新设镇栅以谋取税利。官卖石炭增加二十多场，而天下市易务，炭都由官府自卖。名目琐碎，有四脚铺床、榨磨、水磨、庙图、淘沙金等钱，无法全部记载。宣和以后，王黼专管应奉，搜刮横征，以羡余为功劳。岭南、川蜀农民罚钱，废除学制学事司赡学钱，都归应奉司。收入虽多，国家用度却日益匮乏。

六年，尚书左丞宇文粹中上言：

“近年来南征蛮獠，北供幽燕，关陕、绵、茂边境事端不断，山东、河北盗贼纷纷起事。赋税收入有限，支出繁多，一切向百姓取足。陕西上户多抛弃家产而居住京师，河东富人多抛弃家产而入川蜀。河北供应天下衣被，而蚕织都废弛；山东连遭大水，而耕种失时；其他路只顾眼前，不务存恤。谷麦未成熟，已先预籴；当年赋税已缴纳，又追理欠负。假托应奉而购买珍异奇宝，欠民间积欠一路高达数十万计；名义上供而织作文绣锦绮，役使工女一郡达百余人。

陛下忧念百姓疾苦，诏令多次下达，都成空文。民不聊生，不只盗贼繁滋，私下担心灾异屡次发生。祖宗之时，国家财政所依赖的，都有实际数额。有额上供四百万，无额上供二百万，京师商税、店宅务、抵当所各处杂收钱一百余万。三司以七百万的收入，供应一年费用，而储存其余以备不测。又有解池盐钞、晋矾、市舶遗利，内供京师，外实边境，偶遇水旱，随即赈济，大抵量入为出，充裕有余。近年各局务、应奉等司截留上供，而富裕路分一年收入，也不够定额。然而创置书局者比职事官数量还多，检计修造者比实用之物增加一倍，其他妄耗百出，不可胜数。若不痛加裁减，恐怕智者也无法善后。”

过了很久，才下诏命蔡攸等人在尚书省设置讲议财利司，除茶法已有定制外，其余一并研究条陈上奏。蔡攸请求：内侍职掌，涉及宫禁，应裁减的，委托童贯取旨。当时童贯以广阳郡王领枢密院的缘故。于是不急之务，无名之费，全部商议裁减。皇帝也自行撤销各路应奉官吏，减少六尚局岁贡。

七年，下诏各路帅臣、监司各条陈所部应当裁减的项目上报。后苑书艺局等每月节省十九万缗，每年可节省二百二十万。应奉司所管各类名目钱数内：两浙路钱旁定帖息钱，湖、常、温、秀州无额上供钱，淮南路添酒钱等，一并截留，不再充应奉支用。十二月，下诏说：“近年宽大之诏多次下达，裁省之令屡次施行。有关部门徒具文书而实惠不到，原因在于任用非人，兴作事端，损耗国财。假借充上之名，满足营私之欲，掠夺百姓，无所不至。朕日夜痛心，思考安抚慰藉的办法。所有茶盐立额结绝。应奉司两浙诸路置局及花石纲等，诸路非临时上供抛降物品，延福宫西城所租课，内外修造各处采伐木植、制造局所，一并停止。诸局及西城所见管钱物交付有关部门，其拘收的百姓土地，一并归还旧佃户。减少后宫用度，减少侍从官以上每月禄米，以及撤销各兼局，以上一并令有关部门根据所得数额拨充各路籴本，以及桩充募兵赏军之用。所有斋醮道场，除旧法应有外，一并撤销道官及拨赐宫观等房钱、田土之类。六尚局，一并依照祖宗法。撤销大晟府，撤销教学所，撤销教坊额外人员。撤销行幸局，撤销采石所，撤销待诏额外人员。撤销都茶场，依旧归朝廷。河坊非紧急泛滥科派、免夫钱一并撤销。”

此时天下财用每年收入，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其筹划聚敛、取索支用，各不相知。天下财赋多为宫中私财，上面溢出下面漏失，而百姓更加困苦。言官请求让户部全面知晓大数，而不失盈虚缓急的适宜。上至宫禁所需，下至吏卒俸禄，一切交给有关部门，以法度约束，向天下显示至公。下诏批准。户部尚书聂山也请求将熙宁、元丰后增设的添给，如额外医官、内中诸阁分位次主管文字等使臣、福源灵应诸观清卫卒、后妃戚里及文武臣僚之家母妻封国太夫人郡太夫人等请给，以及添给食料、茶汤等钱四十万八千九百余缗，凡熙宁、元丰法没有记载的，全部罢除。

靖康元年，下诏说：“朕统治万民，常念民为邦本，思考怜恤安定的办法。近来，减少车驾服饰，放出宫女，罢废苑囿，焚烧玩好之物，务求率先天下；裁减冗官，澄清滥赏，淘汰贪吏，为民除害。正下诏减少上供收买之额，免除有关部门烦苛之令，减轻刑罚，薄敛赋税，务求安定百姓；然而民间仍然愁痛未苏，倘若不予革除，怎能安抚百姓！今咨询采纳众人意见，条分缕析各种弊端，列出纲目，授予四方。诏书到达，监司、郡守全力奉行；凡百姓疾苦，不在本诏之内的，允许类推上奏。”于是当时所有苛刻烦细、一切不便民的措施都废除了。

高宗建炎元年，下诏：“各路无额上供钱，依照旧法，不再立定额。”三年二月，减少婺州上供额定罗二万八千匹，定为制度。八月，减少福建、广南路每年买上供银的三分之一。绍兴二年，撤销镇江府御服罗，节省钱七万缗，资助刘光世军队。四年二月，下诏：“各路州县天申节礼物，一并设场和买，不得强行摊派给百姓。”十一月，免除淮南州军大礼绢。五年，将四川上供钱帛依旧留下供养军队。十一年，开始命四川上供罗恢复输送内藏库，其后绫、纱、绢都照此。（四路天申节大礼绢及上供绸、绫、锦、绮，共九万五千八百匹。）

淳熙五年，湖北漕臣刘焞上言：“鄂州、岳州、汉阳自绍兴九年所收赋税财物，以十分为率，储存一分充上供开始，十三年每年增加二分。鄂州原储存一分，钱一万九千五百七十缗，如今已增加到一十二万九千余缗；岳州五千八百余缗，如今增加到四万二千一百余缗；汉阳三千七百缗，如今增加到二万二千三百余缗。民力凋敝，无从出办。”于是以现有增加的钱数立定额，以后暂时免除逐年递增。下诏夔州路九州百姓科买上供金、银、绢，从淳熙六年开始全部免除。十六年，免除两淮州军应发上供各类名目钱物，极边地区全部免除，次边地区延期一年免除。

绍定元年，江、浙各州军折纳上供物帛钱数，除应起运轻货外，一并使用钱、会子各半；道路不通水运，愿意用银折纳的允许，但银价不得超过三贯三百文。两浙、江东共四百一十三万八千六百一十二贯有余，一并输送左藏西库。

咸淳六年，都省上言：“南渡以来，各路送上供数额繁重，从嘉定到嘉熙，起运截留的数额虽减，但州县仍以大数催逼，危害百姓。”有旨：“从咸淳七年开始，银、钱、关子、会子用咸淳三年起截中数催征，绸、绢、丝、绵、绫、罗用咸淳二年起截中数催征。钱、关子、会子二千四百九十五万八千七百四十八贯，银一十六万九千六百四十三两，绸四万一千四百三十八匹，绢七十三万七千八百六十匹，丝九万五千三百三十三两，绵一百五万七千九百二十五两，绫五千一百七十九匹，罗七千三百五十五匹，户部遍发公文各路，按照现在所减定额起催。”

所谓经总制钱，起源于宣和末年，陈亨伯以发运使兼任经制使，因此得名。建炎二年，高宗在扬州，各地贡赋没有按时到达，户部尚书吕颐浩、翰林学士叶梦得等人说：“陈亨伯因东南用兵，曾设置经制司，征收量添酒钱和增加一分税钱、头子钱、卖契钱等，从细微处敛财，积累起来却很多。等他担任河北转运使时，又在京东西路推行，一年得到近二百万缗钱，补贴不小。如今如果能在各路州军推行，每年收入不少于数百万。边事未平定，若不出此策，紧急时必导致暴敛。与其仓促时征收，不如从细微处积累。”于是把添酒钱、添卖糟钱、典卖田宅增加的牙税钱、官员等请给头子钱、楼店务增加三分房钱，命令两浙、江东、江西、荆湖南北、福建、广南东西路征收充作经制钱，由宪臣主管，通判征收，每季末输送。绍兴五年，参知政事孟庾提领措置财用，请求以总制司为名，又依据经制钱的数额增加分割而成总制钱，总制钱从此开始。

财用司说：“各路州县出纳系省钱所收的头子钱，每贯收二十三文省，其中十文省作为经制钱起发上供，其余十三文充本路郡县和漕司使用。如今想让各路州县杂税出纳钱每贯头子钱上，酌情增加作二十三文足。除漕司及州旧应得十三文省外，其余全部纳入经制钱账目内，起发助军。”江西提举司说：“常平钱物，旧法每贯收头子钱五文足。如今应当依照各类钱例，增加作二十三文足，除五文依旧法支用外，其余增加的钱与经制司另立账目输送。”

九年，谏议大夫曾统上疏说：“经制使本是户部职责，另设一司，无益于事。比如创设供给酒库，也是暗中夺取省司的利益。如果说监司、郡县违法废令，另设此司监察，则又不然。朝廷设置监司管辖州郡，设立省部管辖监司，是祖宗的制度。税赋失实，应当问责转运司；常平钱谷损失，应当问责提举司。如果让经制司能事事检察，那么即使户部版曹，也可废除了。而且自从设司以来，漕司的挪用、宪司的赃罚、监司的胡乱开支，并未曾稍有革除弊端。罢免它为宜。”奏疏呈上，未获答复。十六年，因各路每年征收经总制钱，由本路提刑和检法干办官催收，年终总计考核优劣。二十一年，由知州和通判共同检察。二十九年，下诏专门由通判主管。

乾道元年，下诏：“各路州县出纳，每贯增收钱十三文省，充作经总制钱，将所增钱另输左藏西库，补助经费。”从此经总制钱每千文收五十六文。但遇到兵灾凶年，也时有减免。三年，又由知州和通判共同掌管。

淳熙十六年，光宗即位，减免江东西、福建、淮东、浙西经总制钱十七万一千缗。绍熙二年，下诏平江府应发经总制钱每年减二万缗。嘉定十七年，下诏减免嘉定十五年年底以前所亏欠的钱数。端平三年，下诏：“各路州军因灾伤检放苗米，不得征收经总制头子、勘合朱墨等钱；从今以后已放苗米，随苗带纳的钱一并免除。”

所谓月桩钱，始于绍兴二年。当时韩世忠驻军建康，宰相吕颐浩、朱胜非商议令江东漕臣每月桩办发送大军钱十万缗，用朝廷上供经制钱和漕司移用等钱供应。当时漕司不衡量州军的能力，一律平均摊派，已有偏重之弊，（上供经制、无额添酒钱并争利钱、赡军酒息钱、常平钱，以及诸司封桩不封桩、系省不系省钱，都是朝廷的正式名目。）于是郡县横征暴敛，锱铢积累，江东、江西受害尤其严重。十七年，下诏州郡用宽剩钱充月桩，以宽解民力，于是减免江东、江西之钱二十七万七千余缗。

又有所谓板帐钱，也是战事兴起后所创。比如输米则增收损耗，交钱帛则多收糜费，趁富人之犯法而加重处罚，纵容胥吏受贿而征收其收入，索求盗赃则不偿还失主，检查财产则不考虑卑幼，亡僧、绝户不待核实就没收入官，逃亡产业、废弃田地不除籍而强迫交纳，其他此类，不可枚举。州县官吏固然知道其非法，但因板帐钱额太重，虽想不横征于民，也不可能了。

凡货财不归属有司管理的，则有内藏库，是天子的私库。朝廷有巨大开支，左藏库的积蓄不够供给，则调拨内藏库补助。宋初，各州贡赋都输送左藏库，等到攻取荆湖、平定巴蜀、平定岭南、江南，各国珍宝金帛全部进入内府。当初，太祖因国库充盈，又在讲武殿后另设内库，曾说：“军旅、饥荒应当预先准备，不可临时向百姓厚敛。”

太宗即位后，漳泉、吴越相继献地，又攻下太原，储积更加丰厚，分左藏库为内藏库，令内藏库使翟裔等人在左藏库挑选上等绫罗等物另造账册，每月申报枢密院；改讲武殿后库为景福殿库，使之隶属内藏。后来命令拣选收纳各州上供物品，每月账目在内东门呈进，外廷不得参与。太宗因此对左右说：“这是担心司计之臣不能节约，将来用度不足，又向百姓征税，朕不是以此供自己嗜好。”

自乾德、开宝以来，用兵及水旱灾害振济、庆赏赐赉、有司计算所缺者，必登记数目向内藏库借贷，等到税赋有余，即偿还。淳化后二十五年间，每年借贷百万，有达到三百万的。多年不能偿还，则从账册中除名。

景德四年，又用新衣库为内藏西库。当初，刘承珪曾掌管内藏库，制度多是他所设置，又推究设库以来的出纳，制作总账和《须知》，屡次受赏。真宗两次亲临，作铭刻石。大中祥符五年，重修库房，扩大面积。随后又用香药库、仪鸾司房屋增扩，分为四库：金银一库，珠宝香药一库，锦帛一库，钱一库。金银珠宝有十色，钱有新旧二色，锦帛十三色，香药七色。天禧二年，又拿出内藏缗钱二百万给三司。

天圣以后，军队、水旱费用无常，每三年赏赐军士一次，出钱百万缗，绸绢百万匹，银三十万两，锦绮、鹿胎、透背、绫罗纱縠合计五十万匹，以补助三司。又每年收入饶州、池州、江州、建州新铸缗钱一百零七万，而拿出旧蓄缗钱六十万于左藏库，成为常例。其他时候三司用度不足，必请求借贷于内藏，往往得到，名为借贷，实际很少能偿还。景祐年间，内藏库主管说：“每年拿出缗钱六十万补助三司，从天禧三年开始。计算明道二年至今才四年，而所借贷钱帛共九百一十七万。”在太宗时三司借贷很多，长期不能偿还，至庆历年间，下诏全部免除。内藏库每年收入金帛，皇祐年间为二百六十五万七千零一十一；治平年间为一百九十三万三千五百五十四。其支出以补助经费，前后不可胜数，至于储藏积余的盈缩，则有司不得详知。

神宗即位之初，下诏确立每年输送内藏钱帛的数额，参照庆历年间上供数为准。曾对辅臣说：“近来翻阅内藏库账簿，只是空文而已，财货出入，最初没有关防。从前用龙脑、珍珠卖给榷货务，数年不付钱，也不考核。曾听说太宗时内藏财库，每千计用一个牙钱标记。凡物品名称不同，所用钱色也不同，他人不能知晓，用匣子放在御阁，用以参照验证账簿中的定数。晚年，拿出那些钱给真宗说：‘好好保管这些就够了。’如今守内藏的臣子，都不懂账簿关防之法。”即命干当御药李舜举主管此事。随后下诏各路金银输送内藏库者，每年以账簿上交三司催促。元丰以来，又下诏各路金帛、缗钱输送内库者，委托提点刑狱司督促，若三司、发运司擅自扣留，则治罪。超额发卖坊场钱不要寄放市易务，直接赴内藏库寄账封桩。应当输送内库的金帛、缗钱，逾期或挪作他用者，按擅用封桩钱法处置。

当初，艺祖曾想积蓄缣帛二百万来换敌人首级，又另储存于景福殿。元丰初年，更改景福殿库名，亲自作诗揭示：“五季失图，猃狁孔炽，艺祖造邦，思有惩艾，爰设内府，基以募士，曾孙保之，敢忘厥志。”一字一库作为编号，共三十二库。后来积累盈余为二十库，又揭示诗：“每虔夕惕心，妄意遵遗业，顾予不武姿，何日成戎捷。”

元祐元年，监察御史上官均说：“自从新官制，有意把理财机构总归于一司，所以用金部右曹主管内藏库的收纳，而奉宸内藏库的收纳又隶属太府寺。但考察其所管，不过沟通所入名目，为之催促罢了，支出多少，不得转相质问。总领者，只有宦官数十人，他们只知谨慎锁钥、糊窗纸，以为牢固严密而已，又怎能考核其出入多少，与所蓄之数呢？应依照官制之意，令户部、太府寺，对内藏诸库都得检查。”次年，下诏内藏库物品允许以多补少。内藏库设置百余年，至此开始编订查阅。

崇宁元年，下诏：“祖宗设置内藏库贮存经费余财，用以招募士兵、威慑敌人、振济匮乏、稳固国本，都有成法。近来官员松懈，侵蠹耗减，务在协力遵守，不要偏废。”于是命仓部郎中丘括到各路推究。三年，中书省奏：“熙宁之制，江南各路金银课利都输送内库。元祐年间，户部尚书李常从中以三分帮助转运司，导致内库逐渐亏减。”于是下诏各路新旧坑冶所收课利金银都输送内库，按熙宁旧制。后又归入大观东库。不久命仍旧以七分输内库，其余给转运司。宣和六年，重申截留、借兑内库钱物的制度。

当时还有元丰库，则杂储诸司羡余钱。各道榷酤场，原用以酬奖衙前之陪备官费者，熙宁役法实行后，听任百姓加价购买，取其价给衙前。久而久之，坊场钱越来越多，司农寺请求每年发百万缗输往中都。元丰三年，于是在司农寺南建造元丰库贮存，以待非常之用。

元祐元年，右司谏苏辙论河北保甲之害，因此说：“元丰及内库财物堆积如山，都是先帝多方蓄藏，以备缓急。若积而不用，与东汉西园钱、唐之琼林、大盈二库有何区别？愿以三十万缗招募保甲为军。”不久采纳其议。元祐三年，改封桩钱物库为元祐库。不久，分元丰库为元丰南、北库。数月后，以北库为司空吕公著官邸，封桩并附南库仍旧。元丰六年，下诏每年以内藏库缗钱五十万桩存元丰库，补助军费。崇宁以后，各路封桩禁军缺额给三路外，与常平、坊场、免役、绸绢、贴输东北盐钱，及鬻卖在官田屋钱，应前收桩管封桩权添酒钱、侵占房廊白地钱、公使库遗利等钱，一并输送元丰库。另又置大观库，制度同元丰，但分东西之别。最后，建宣和库，有泉货、弊余、服御、玉食、器贡等名目，盖蔡绦想效法王黼以应奉司贡献邀宠，事不足记载。

靖康元年，下诏命令各路公使库和神霄宫的金银器皿，所在之处全部上交到元丰库。户部尚书聂山擅自取用了元丰库的北珠，宰相吴敏禀告钦宗说：“朝廷设有元丰库、大观库，就如同陛下有内藏库。朝廷有缺乏用度时，需要从内藏库支取，也一定要得到圣旨后才敢取用，户部怎能擅自取用朝廷库府的财物呢？如果人人都能擅自取用库府财物，那么纲纪就乱了。”钦宗认为他说得对。

南渡之后，内藏各库货物钱财的数量虽然比不上以前，但战争兴起，费用匮乏，也时常取用这些来作为补助。那些详细的账簿无法查考，因此后来的宋史有很多缺漏。