卷一百三十七食货下六

茶 天圣三年八月，下诏命翰林侍讲学士孙奭等人共同研究利弊，孙奭等人说：“十三场茶积压未卖的有六百一十三万余斤，大概因为允许商人贴射，那么好的茶都归了商人，交入官府的都是粗劣不时的茶，所以没人肯买。又园户缴纳不够当年课税的，让他们像商人一样交纳利息，但园户都是小民，贫弱无力承担，烦扰更加严重。又奸人假借贴射的名义，强行收购盗贩，侵夺官府利益，这些弊端不可不革除。”十月，于是废除贴射法，官府重新拨给本钱买茶。商人交钱来买茶的，孙奭等人又想优待他们，请求凡是交钱到京师买海州、荆南茶的，减为七万七千，买真州等四务十三场茶的，又依次减价，给茶都值十万。从此，河北入中又用三说法，以前给东南缗钱的，用京师榷货务的钱偿还。

孙奭等人的建议被采纳后，更加认为李谘等人的变法是错误的。第二年，查出计置司所上报的天圣二年比较增减数目有差错，下诏命令曾经参与议论的官员张士逊等人逐条分析。吕夷简说：“天圣初年，环庆等路多次上奏粮草不足，京师府库常缺钱币，官吏士兵的月俸仅能凑足。自从变法以来，京师积钱增多，边境计划没有听说缺乏，中间蕃部作乱，调发兵马，依靠有关部门供给，没有不足的忧虑。由此推论，颇有成效。三司比较的数目互有差异，不是执政所能亲自核计的。”但张士逊等人还是被处罚，李谘被罢免三司使。当初，园户欠当年课税的像商人一样交纳利息，后来不能偿还。到天圣四年，太湖等九场共欠利息钱十三万缗，下诏全部免除。但自从孙奭等人改制，茶法逐渐败坏。

景祐年间，三司使孙居中等说：“自从天圣三年变法，河北入中虚估的弊端，又类似乾兴以前，损耗国家财政，请求重新实行见钱法。”当时李谘已经执政了。景祐三年，河北转运使杨偕也陈述三说法的十二种害处，见钱法的十二种利益，认为只用三说法所支出的一分缗钱，足以供应一年的边境费用。于是命李谘与参知政事蔡齐等人共同商议，并且令诏告商人征询利害。这年三月，李谘等人请求废除河北入中虚估，用实钱偿还粮草，实钱出售茶叶，都按天圣元年的制度。又因北方商人持券到京师，过去必须由交引铺作保，并得到三司的检验凭证，然后才给钱，因此京师坐商大多趁机勒索，三司官吏拖延为奸，于是全部废除这些做法，命商人持券直接到榷货务检验核实，立即付给钱。当初，孙奭等人虽增加了商人交钱的数额，但商人仍以为利薄，所以争相购买虚估的券，以谋取厚利，而交钱的人少，国家财政日益被侵削，京师很少积蓄。到这时，李谘等人请求按天圣三年交钱的数额各减一千有余，入中增价也按天圣元年的数额各加三百。下诏全部同意。以前已用虚估给券的，照旧给茶，仍给景祐二年以前的茶。

不久李谘等人又说：“天圣四年，曾允许陕西入中愿意得茶的，每钱十万，在当地给券，直接到东南领取茶十一万一千。茶商获利，争相想出售陕西券，所以不再交钱到京师，请求禁止。”并说商人所不便的事，内容很详细，请求重新制定约束，加重私贩的禁令，允许商人交钱五分，其余设簿册召保，限期半年全部偿还，过期加倍偿还。事情都施行了。李谘等人又说：“自从孙奭等人变法，每年损失财利不可胜计，且以天圣九年到景祐二年比较，五年之间，河北入中虚费缗钱五百六十八万；现在一旦恢复旧法，恐怕豪商不便，依托权贵，以动摇朝廷，请预先申明告谕。”于是皇帝为此下诏告诫，而国家财政的浪费从此减少了。

过了很久，上书的人又说：“自从变法以来，每年用车运送京师的金帛，到河北换取粮草，配给扰民，内虚府库，外困商旅，不便。”宝元元年，命御史中丞张观等人与三司商议。张观等人又请求交钱到京师以买真州等四务十三场茶，值十万的，又按景祐三年的数额减少，为钱六万七千，入中河北愿意售茶的，又减少一千。不久下诏又各减二千，于是交钱到京师止为钱六万五千，入中河北为钱六万四千而已。

康定元年，叶清臣任三司使，这年河北谷价低，于是请求内地各州实行三说法，招募人入中，且用东南盐代替京师实钱。下诏只籴买二百万石。庆历二年，又请求招募人入中粮草按康定元年法，数量够了就停止，从此三说法逐渐再次使用。庆历八年，三司盐铁判官董沔也请求恢复三说法，三司认为对，于是说：“自从见钱法实行，京师钱入少出多，庆历七年，榷货务缗钱收入一百十九万，支出二百七十六万。以此比较，恐怕无法供给，请按董沔的建议，用茶、盐、香药、缗钱四种物品像这样搭配。”于是有四说法。当初，诏令只行于沿边各州，而内地各州有关部门大概未曾请求，就以康定元年诏书行事。从此三说法、四说法两种法并行于河北，不几年，茶法又败坏。粮草的价格，大约虚估占十分之八，米每斗七百，甚至一千钱。券到京师，被南方商人压制，茶每值十万，只卖钱三千，富人乘机收购储存，转取厚利。三司忧虑，请求实行贴买法，每券值十万，比市价三千，加倍为六千，又交钱四万四千，贴成五万，给茶值十万。下诏又减钱一万，但仍不足以平抑价格。过了很久，券比卖钱三千的，才得二千，往往卖不掉，北方商人无利，入中的人少，公私大受其弊。

皇祐二年，知定州韩琦及河北转运司都为此进言，下交三司商议。三司上奏：“自从改法至今，共得谷二百二十八万余石，草五十六万余围，而花费缗钱一百九十五万有余，茶、盐、香药又值缗钱一千二百九十五万有余。茶、盐、香药，民用有限，榷货务每年课税不过五百万缗，如今散在民间的已经很多，各处积压卖不掉，所以券价也因而低贱。茶值十万，旧钱六万五千，如今只值二千；以至香一斤，旧卖钱三千八百，如今只值五六百；公私两失其利。请求恢复实行见钱法，一律按景祐三年的规定。”于是下诏说：“近来食货法败坏，粮草价格加倍，国家费用日益增长，商人不通行，豪富之家，乘机牟利，官吏趁机为奸。从今以后有议论的人，必须探究其道理，审察是否可施行，如果事情已上报而验问没有实据的，处以重罚。”

这时虽改行见钱法，但京师积钱少，恐怕不足以支付入中的费用，皇帝又拿出内藏库钱帛百万赐给三司。过了很久，入中的人逐渐增多，京师国库更加匮乏，商人持券等待，动辄过月累年，以至于降低价格卖给囤积的商人。主张谋利的人请求拿出内藏库钱稍微提价收购，每年可得余利五十万缗。实行后，谏官范镇说内藏库、榷货务都隶属于国家，哪有榷货务故意拖延商人，而让内藏库乘机牟利的？伤体坏法，没有比这更严重的。下诏立即停止，但从此沿边虚估的弊端又兴起。

至和三年，河北提举籴便粮草薛向建议：“沿边十七州军，每年需粟一百八十万石，折钱一百六十万缗，豆六十五万石，草三百七十万围，沿边租赋每年可得粟、豆、草五十万，其余都是商人入中。请求废除沿边入粟，从京师运钱帛到河北，专门用见钱和籴。”当时杨察任三司使，请求采用他的说法。于是运绢四十万匹当缗钱七十万，又积蓄见钱及选择上等茶场八处，总共折缗钱一百五十万，储存在京师。而招募商人交钱到沿边，计算其路程远近，适当增加价格，用这些钱偿还，并且节省运输费用，只有入中粮草按价偿还茶叶照旧。实行不到几年，议论的人说运输调拨，烦扰居民，而且商人交钱的少，粮草虚估越来越高，茶越来越贱。下诏命翰林学士韩绛等人到三司经度。韩绛等人说：“自从改法以来，边储有备，商旅颇通，不宜轻易改变。只有运输的费用，全部由官府供给，而本路过去交纳税绢的，不得折为见钱，入中粮草停止给茶，在当地平抑市价，到京师用银、绸、绢偿还。”从此茶法不再为边境籴粮所需，而通商的议论兴起了。

当初，官府已经专卖茶叶，民间私藏盗贩都有禁令，腊茶的禁令又严于其他茶，犯者罪责尤其重，凡告捕私茶都有赏。但约束越密而违禁越繁，每年报上的刑罚，不可胜数。园户被征收所困，官府趁机侵扰，因此陷于罪责以至于破产逃匿的，每年都有。又茶法屡变，每年课税日益减少。至和年间，每年买淮南茶才四百二十二万余斤，江南三百七十五万余斤，两浙二十三万余斤，荆湖二百六万余斤，只有福建天圣末增至五十万斤，下诏特减五万，到这时增至七十九万余斤，每年卖钱连本息计算，才一百六十七万二千余缗。官茶在各处积压，国家获利无几，议论的人都认为应该放松禁令才方便。

在此之前，天圣年间，有上书的人说茶、盐课税亏损。皇帝对执政说：“茶、盐，是民所食用的，而强行设禁，以致犯法的人多。只是经费还广，未能放松禁令罢了！”景祐年间，叶清臣上疏说：

“山林川泽有出产，天意惠民。军队粮食不足，财政官员兼管利益，草芽木叶，私人不得专有，对园设吏，随处设立管理。一切官禁，有人犯法则用刑，既夺取其资财，又加以罪名，脸上刺字流放每天都有报告，违犯不止。确实有厚利重货，能资助国用，圣仁体恤隐痛，矜怜赦免无罪，还将放松禁令减缓刑罚，为民除害。但度支费用很大，专卖所收很少，剥削园户，资助商人，使朝廷有聚敛之名，官府滋生酷滥之罚，虚张名数，刻剥百姓。

建国以来，法弊就改，详察改法的缘由，并非有治国的实效，都是商人与官吏合谋，倒持利权，希望变更，倍求羡余。富人豪族，坐享卖茶之利，小贩下贾，日益被剥削，官府私人之际，都不是长远之策。臣私下曾计算茶利收入，以景祐元年为准，除本钱外，实收息钱五十九万余缗，又天下所卖食茶，连同本息每年课税也只到三十四万缗，而茶商现通行六十五州军，所收税钱已达五十七万缗。若令天下通商，只收税钱，自然达到数倍，那么榷务、山场及食茶之利，尽可笼取。更何况不费度支的本钱，不设专卖的官员，不兴运输的劳役，不滥用徒刑刺字之罚。

臣以为百姓的弊病，有时而穷尽，盛德之事，等待圣明不惑。议论的人说专卖有固定税率，征税无恒定标准，通商之后，必亏岁计。臣按管仲盐铁法，计口征税，茶为人所用，与盐铁相同，必令天下通行，以人口定税，民获善利，又去严刑，按人口出钱，人不厌取。景祐元年，天下户一千二十九万六千五百六十五，丁二千六百二十万五千四百四十一，三分之一为产茶州军，城内外又占三分之一，丁税三十，乡村丁税二十，不产茶州军城乡村按此计算，又各减十钱，一年计已达缗钱四十万。专卖茶之利，总共止九十余万缗，通商收税，且以三倍旧税为率，可得一百七十余万缗，再加上口税的收入，乃有二百一十余万缗，或再于收税则例，微加增加，即增加虽少，积聚更厚，与官府自行专卖，驱民就刑相比，利病相联，一目了然。”当时交三司商议，都认为不可行。

到嘉祐年间，著作佐郎何鬲、三班奉职王嘉麟又都上书请求取消发放给茶农的本钱，任由园户自行买卖，而由官府收取租钱和当地商税，归入榷货务以补偿边境籴买粮食的费用，这样可以疏通利润来源并减轻百姓负担。王嘉麟撰写了《登平致颂书》十卷、《隆衍视成策》二卷进献朝廷，淮南转运副使沈立也汇编《茶法利害》为十卷，陈述茶叶通商的利益。当时富弼、韩琦、曾公亮执政，坚决支持这一主张，极力向皇帝进言。嘉祐三年九月，朝廷命令韩绛、陈升之、吕景初到三司设立机构商议此事。十月，三司上奏说："茶叶税收钱币每年应当收入二百二十四万八千缗，嘉祐二年才达到一百二十八万缗，又招募人缴纳钱款，都有虚数，实际只有八十六万缗，其中三十九万多缗是成本，仅得利息钱四十六万九千缗，而运输损耗和官吏、兵士的俸禄杂费还不包括在内。至于园户缴纳茶叶，侵扰日益严重，小民为求利而犯法，刑罚越来越多，获利最少，弊端极大。应当约计至和以后一年之数，将所得利息钱平均分摊给茶农，任由他们买卖，在各地征收商税，请求派遣官员调查利害上报。"皇帝下诏派遣官员分赴六路考察，回来后说按三司的建议施行便利。

嘉祐四年二月，皇帝下诏说："古时山林川泽的利益，与百姓共享，所以百姓在下富足，君主在上宽裕，国家安宁，刑罚清简。自从唐朝建中年间，开始有茶叶禁令，上下图利，将近二百年。听说近来为害更甚，百姓遭受苛索的困苦，天天叹息，官府接受劣质茶叶，年年积压，私藏盗贩，犯法的人很多，严刑重罚，于心不忍，这等于在江湖之间方圆数千里之地，设置陷阱来坑害我的百姓。我心悲痛，考虑此事已久，近来派遣使者前去询问，而百姓都欣然希望解除禁令，每年应交的税课按时上缴。几位近臣，分条分析情况，我仍感不足，又对每年上缴数额裁减，使百姓富足，得以谋生，让通商获利。历代的弊政，一旦废除，定为常法，不再更改，减少上缴以利下民，让百姓休养生息。还担心喜欢标新立异之人、趁机作奸犯科之徒，妄自陈述奏议，迷惑官府，必定处以严刑，绝不宽恕。"

当初，所派官员商议解除禁令后，将三司每年课税平均分摊给茶户，共六十八万多缗钱，让他们每年缴纳官府。比起过去缴纳茶叶时，数额几乎多出一倍，朝廷感到为难，就减去一半，每年缴纳钱三十三万八千多缗，称为租钱，与各路本钱一起储存以备边境籴买粮食。从此只有腊茶禁令依旧，其余茶叶在天下通行。议论者仍认为朝廷志在体恤百姓，想减少刑罚，用意很好；但茶户受困于缴纳钱款，而商人利润微薄，贩运的人少，州县征税日益减少，经费不足，学士刘敞、欧阳修纷纷议论此事。刘敞的奏疏大致说：以前百姓采摘山茶，从官府领取钱款，如今却让他们向官府缴纳钱款，收受之间，利害相差百倍；以前百姓冒犯禁令贩茶者只是受罚，如今却将税额平均摊给百姓，百姓不能按时缴纳，刑罚也随之而来，这是让良民代替犯法者受罪；以前大商富贾为国家贸易，州郡收取他们的商税，如今大商富贾不行商，则税额不增，且缺乏国家用度。欧阳修说新法实行，有一利而有五害，大致与刘敞意见相同。当时朝廷正排除众论推行新法，刘敞等虽进言，不被采纳。

治平年间，每年收入腊茶四十八万九千余斤，散茶二十五万五千余斤，茶户租钱三十二万九千八百五十五缗，又储存本钱四十七万四千三百二十一缗，而内外总共收入茶税钱四十九万八千六百缗，由此可以看出茶法的得失。自从天圣年间以来，茶法屡次变更，嘉祐年间才开始实行通商，虽然议论者有的认为不便，但变更法令的用意主要在于优待百姓。

熙宁四年，神宗与大臣议论从前茶法的弊端，文彦博、吴充、王安石各自论述其缘由，但对茶法没有改变。等到王韶提出开拓湟中的策略，被委任经略。熙宁七年，才派遣三司干当公事李杞进入蜀地筹划买茶，在秦凤、熙河一带用茶换马。而王韶说西人经常带好马到边境，所喜欢的只有茶，缺茶就无法交易。于是下诏催促李杞根据现有茶叶计算水陆运输送达，又拨给银十万两、帛二万五千匹、度僧牒五百道，借用常平仓及坊场余钱，让著作佐郎蒲宗闵共同主管此事。当初，蜀地的茶园，都是百姓的两税地，不种五谷，只适宜种茶。赋税一律折算缴纳，如果折钱三百，就折算缴纳绸绢各一匹；如果折钱十文，就折算缴纳绵一两；折钱二文，就折算缴纳草一围。役钱也根据赋税计算。百姓卖茶维持衣食，与农夫种田无异，而税额总共三十万。李杞受命经营，又下诏允许他调举官属，于是在所属各州创设官场，每年增加利息为四十万，并加重禁榷的法令。在收受茶叶时，往往压秤，压低价格，法令更加急迫了。熙宁八年，李杞因病离职。

在此之前，李杞等每年增加十万利息，后来运茶积压滞留，每年课税不能完成，于是在彭、汉二州每年各买布十万匹，以折抵脚费，实际上是用布的利息补助茶利，但茶叶仍然不免积压。都官郎中刘佐又建议每年换解盐十万席，雇用车船回程载入蜀地，而禁止商人贩运，大概担心布也难以敷用。下诏用刘佐取代李杞，不久，盐法又难以施行，于是罢免刘佐。而蒲宗闵提议川峡路百姓的茶叶利息收取十分之三，全部卖给官场，更严厉地禁止私下交易的法令，稍重者处以徒刑，并没收随身所有物品，用来充当赏赐。于是蜀茶全部实行专卖，百姓开始受害。

熙宁十年，彭州知州吕陶上奏说："川峡四路所产的茶，比起东南地区不到十分之一，各路既然允许通商，两川却作为禁地，有损国家体制。比如解州有盐池，民间煎煮的就是私盐，晋州有矾山，民间冶炼的就是私矾，如今川蜀的茶园，都是百姓自己的产业，与解盐、晋矾不同。又市易司统制各种货物，每年出息钱不过十分之二，但必须一年为期；如今茶场司务求加重法令，全部垄断百姓的茶叶，随买随卖，收取利息十分之三，有时今天买十千的茶，明天就作十三千卖出，不断转手，到年底，岂止三分？"于是弹劾刘佐、李杞、蒲宗闵等人苟且迎合以求进用，一定要收取三分利息，导致茶户受害。皇帝才下诏利息只收十分之一，刘佐因处置不当被罢免，由国子博士李稷代替，而吕陶也获罪。李稷依照李杞的惯例兼任三司判官，仍被委任不限员额举荐弹劾。

侍御史周尹议论蜀中榷茶为民害，被罢免为提点湖北刑狱。利州路漕臣张宗谔、张升卿建议废除茶场司，依旧通商，诏令交付李稷，李稷正以茶利邀功，说张宗谔等人所陈皆疏漏谬误，罪当不赦。虽然遇到大赦，仍都被降级二等。于是李稷建议卖茶官不称职的，允许对调，如缺员，从以前资历待缺官中差遣；茶场司事务，州郡不得越职处理。又因茶价增减可能不统一，裁定中等价格，确定每年收入课额，并设立酬赏以激励官吏，而三路三十六场的大小使臣都不限员额。加重对园户采造黄花秋叶茶的禁令，犯者没收归官。蒲宗闵也援引李稷的例子，允许举劾官吏，以加重其权力，两人都致力于搜刮刻薄。茶场监官买茶精良及满五千驮以及万驮的，按等级给予奖赏，而所买粗恶伪滥的，按亏损贪赃论处。凡茶场州军的知州、通判都兼提举，经略使所在之处，即委派通判。又禁止商人南入熙河、秦凤、泾原路，依私贩腊茶法处理。

从熙宁十年冬季推行茶法，到元丰元年秋季，共一年，总计课利及旧界息税七十六万七千零六十余缗。皇帝说李稷能推明法意，日益取得成效，应当迅速升迁，以激励在位者，于是免去其权发遣，任为都大提举茶场，而用永兴军等路提举常平范纯粹同提举。后来，采纳李稷的建议将茶场司迁到秦州，并记录李杞前功，任命其子李珏为试将作监主簿。蒲宗闵又请求巴州等处产茶都用榷法。

元丰五年，李稷在永乐城战死，下诏以陆师闵代替。陆师闵说李稷治理茶场五年，各种费用之外获净息四百二十八万余缗，下诏赐田十顷。而陆师闵的榷利，比之前更为苛刻，建议说："文州、阶州接壤，而茶法不同，阶州为禁地，有博马、卖茶场，文州独为通商地。请求文、龙二州一并禁榷；并允许川路剩余茶货运入陕西变卖，在成都府设置博卖都茶场。"这些事都施行了。当初，群牧判官郭茂恂说，卖茶买马，事情互相依赖，下诏郭茂恂同提举茶场。至此，陆师闵让买马司兼领茶场，茶法不能独立，下诏罢免买马司兼领；令茶场都大提举视同转运使，同管干视同转运判官，以加重其责任。贾种民改立茶法，陆师闵论奏茶场与其他场务不同，下诏一并采用旧条。当初，李杞增置诸州茶场，从熙宁七年到元丰八年，蜀道茶场四十一处，京西路金州茶场六处，陕西卖茶场三百三十二处，税息到李稷时增加到五十万，到陆师闵时达到一百万。

元祐元年，侍御史刘挚上奏疏说："蜀茶出产，不过几十个州，百姓依赖为生，茶司全部垄断收购。园户有一棵茶树，而官府收购，定额达到几十斤。官府所给的钱，在公家损耗的，名目不一，借给担保，输入检验，都由牙侩主持，所以花费在牙侩身上的又不知多少。这样官府对园户名义上是平价收购，实际上是抢夺。园户有的逃亡免去，有的自杀免去，而其祸害还连累邻居。想砍掉茶树则有禁令，想增种则官府增加收购，所以当地俗论说地上不生茶，实在生祸。希望派遣使者，考察茶法的弊端，以解救蜀地百姓。"右司谏苏辙接着说："吕陶曾上奏改茶法，只实行长引，让百姓自行贩卖，每缗长引钱一百文，下诏听从其请，百姓正有卸下重担的希望。孙迥、李稷入蜀商度，尽力搜刮，息钱、长引并行，民间开始不易了。而且盗贼赃物达二贯，只徒刑一年，赏钱五千，如今百姓有用钱八百文私买茶四十斤的，就徒刑一年，赏钱三十千，立法只求自己方便，不顾轻重适宜。其实制定茶法的人，都是阴险小人，不识大体。"并且详细陈述五害。吕陶也条陈利害，下诏交付黄廉体量；黄廉未到，刘挚又说陆师闵恣意不法，不应仍任事。下诏立即罢免他。在此之前，陆师闵提举榷茶，所行职务，其他部门都不得参与听闻，事权显赫，为患深密。等到黄廉接管茶事，才请求凡涉及茶事有侵损违法的，或措置不当及有诉讼的，依照元丰令，允许其他部门关送。十一月，蒲宗孟也因附会李稷卖茶被罢免。

第二年，熙河、秦凤、泾原三路的茶仍然由官府计置，永兴、鄜延、环庆允许通商，凡用茶换谷物的允许依旧，不得超过转运司的和籴价，所换的粮食不得取利息。元祐七年，下诏成都等路茶事司，以三百万缗为定额本钱。

绍圣元年，又任命陆师闵为都大提举成都等路茶事，而陕西又实行禁榷。陆师闵上奏龙州仍为禁茶地，所有茶法都采用元丰旧条。陆师闵自从再次被任用，到哲宗朝结束，其搜刮的劣迹，不如以前显著，所以建议也很少见。

各路茶叶，在神宗、哲宗两朝没有大的变革。熙宁八年，曾诏令都提举市易司每年收购商茶，以三百万斤为定额。元祐五年，建立了六路茶税租钱由各州通判转运司每月及年终总计比较的法令。元祐七年，将茶税归提刑司管理，税务部门不得再改为杂税征收。绍圣四年，户部上言："商旅茶税五分，治平年间制定的输送期限本已宽松，但又担心课税收入没有标准，所以规定期限约束，不得再延期。元祐年间，却往往延期至季度，导致课税流失。而且茶税每年计七十万缗，积累十年未曾检查，请求朝廷内外委派官员，限期一年核算上报。"诏令采纳其建议，延期命令出于一时，不得沿用。

崇宁元年，右仆射蔡京上言："祖宗设立禁榷法，每年收取净利共三百二十余万贯，而各州商税七十五万贯有余，食茶之税不在其中，其盛时几乎达到五百余万缗。庆历之后，法制逐渐败坏，私贩公开进行，于是废除禁榷，实行通商之法。此后商旅所到之处，与官府交易，四十余年来，利源逐渐丧失。我认为荆湖、江、淮、两浙、福建七路所产茶叶，应依旧禁榷官买，不再向百姓征税，就在产茶州郡随处置场，申明禁止商人与园户私自交易，所有置场处园户租税折纳仍旧。产茶州军允许百姓前往官场缴纳利息，限量斤数，发给短引，在邻近郡县就近销售；其余全部听凭商人向榷货务交纳金银、缗钱或沿边粮草，由榷货务发给凭证，到官场算清提取，另给长引，按所指定州军销售。商税从官场给长引，沿途即时批发，到达指定地点后，再计算税额全部缴纳，这样在路上就不会被苛留。买茶本钱以度牒、末盐钞、各种封桩、坊场常平剩钱共三百万缗为额度，拨给各路，各路自行措置，分别任命官员。"诏令全部采纳。

不久确定各路措置茶事官设司：湖南在潭州，湖北在荆南，淮南在扬州，两浙在苏州，江东在江宁府，江西在洪州。其置场所在：蕲州在本州及蕲水县，寿州在霍山、开顺，光州在光山、固始，舒州在本州及罗源、太湖，黄州在麻城，庐州在舒城，常州在宜兴，湖州在本州及长兴、德清、安吉、武康，睦州在本州及青溪、分水、桐庐、遂安，婺州在本州及东阳、永康、浦江，处州在本州及遂昌、青田，苏州、杭州、越州各在本州，而越州的上虞、余姚、诸暨、新昌、剡县都设置，衢州、台州各在本州，而温州在平阳。大法确定后，其具体实施细节，难以一一列举。崇宁四年，蔡京又提议改革，于是废除官府设场，商旅就在所在州县或京师领取长短引，自行向园户购买。茶叶用笼篰装盛，官府进行抽盘，按次序交纳利息后，批引贩卖，茶事更加严密了。

大观元年，商议提举茶事司必须查验一路所产茶叶品级高低、价格贵贱，申请茶短引时根据地名远近按三等期限。又担心商旅夹带旧引，冒诈谋利，官吏因此得以骚扰，于是用御笔申饬。又因各路再定茶息，多少不等，下令此后每引各加钱十。大观三年，统计七路一年利息共一百二十五万一千九百余缗，榷货务两年一百一十八万五千余缗。蔡京专门以此玩弄权术巩固地位，从此每年以百万缗输往京师供其私人用度，搜刮利息越发严重，盗贩公然进行，百姓更加困苦了。

政和二年，对茶法进行了大幅增减修改。凡是申请长引再次贩卖的，缴纳钱一百缗，前往陕西的加二十缗，茶以一百二十斤为限；短引缴纳缗钱二十，茶以二十五斤为限。私自伪造引的按川钱引法处理。每年春茶出产时，汇集民户按三年实际价格及当前价格上报户部。茶笼篰都由官府制造，听凭客商购买，规定大小样式，严格封印之法。长短引擅自窜改增减及新旧对带、缴纳申展、停卖转卖等条款全都具备。当初，客商贩茶使用旧引的，未严格限制斤重，夹带者很多。于是又诏令凡贩卖长引斤重达三千斤的，必须再买新引对卖，不足三千斤的，就用新引以一斤带二斤售卖，于是合同场之法出现了。合同场设在产茶州军，而簿册由都茶场发给。凡不限斤重的茶叶，委派官司秤量，不得只凭批引为定，有盈余数即没收入官，另定新引期限及重商旅规避秤量的禁令，共十八条，若逃避抄札或擅自出卖，都处以徒刑。又担心茶法仍然偏轻，课入不富足，规定园户私自出卖及有引而所卖超过数量、保内有犯而不告发，都按煎盐亭户法处理。短引及食茶关子擅自带出本路的，处以二千里流刑，赏钱百万。

重和元年，诏令："客商贩茶纳税，检查抵保，官吏因此扰民，应免除。"不久，又照旧纳税。大体上茶、盐之法，主要出自蔡京，专务巧取豪夺，更改法度，前后矛盾，百姓听闻迷惑。当初，令茶户向官府投状注册，不在册的，禁止与商旅贸易，不久即废除。当初，限制计斤重，令买新引，茶有盈余的，即使达到一千五百斤，须用新引贴贩，或者只愿贩新茶带卖的听任；不久，因带卖者多，又废除该令。

陕西原先通行蜀茶，崇宁二年，开始通行东南茶。政和年间，陕西没官茶令估价出卖，接着因妨碍商旅，下令焚毁。不久又令正茶没官的允许与贩，引外剩茶及私茶数量用以赏给告发者。长引限一年，短引限半年缴纳。很久以后，令已买引而未能从园户处得茶的，期限七年，允许民间如同现钱流转，长引听凭在本路住卖，因两浙盐香司有意见而停止。其科条细碎纷繁更改，不可胜记，担心商旅疑虑，茶货不通，于是重新颁布动摇人心之令。当时搜刮的官吏，争相以盈余为功，朝廷也严立比较之法。州郡贪赏畏刑，惟恐亏负课额，优待商人，欺凌州郡，大概无人敢言。只有邠州通判张益谦上奏："陕西不是产茶之地，奉行十年，未曾立额，年年比较，只务增益，稍有亏欠，督促如星火。州县惧怕殿最，多在前路招诱豪商，抬高价格以希望其来，所以陕西茶价，每斤有达到五六缗的，有时稍加裁减，就批改文引，转往他郡。等到配给铺户，怎能全部售出？进而摊及纳税农民，百姓确实受害，徒然让豪商坐享大利。"建议最终未能实行。

然而自从茶法更张，到政和六年，收取利息一千万缗，茶增加一千二百八十一万五千一百余斤。等到方腊作乱，才诏令暂时停止比较。方腊被诛后，有关官员商议招集园户，借贷优恤，只是停留在文书上，奸臣仍然当权，祸国害民，又担心人言，动摇人心之令再次出台。靖康元年，诏令川茶侵犯客茶地界的，按数量多少定罪。

当初，熙宁五年，因福建茶积压，于是诏令福建茶在京、京东西、淮南、陕西、河东仍行禁榷，其余各路通商。元丰七年，王子京任福建转运副使，上言"建州腊茶，旧立榷法，自熙宁时暂听通商，从此茶户卖给客商的茶品质很好，官府所得只有常茶，税钱极微，南方遗利，没有超过此处的，请求依旧推行榷法。建州每年出茶不下三百万斤，南剑州也不下二十余万斤，想全部买入官府，估计各州军民户数及邻近路民用茶数量安排，就在官场出卖，严立告赏禁令。建州出卖私末茶，借丰国监钱十万缗为本钱。"都听从其请求；所请纳入各路榷卖，委派转运司官提举：福建王子京，两浙许懋，江东杜伟，江西朱彦博，广东高镈，然而王子京未免向百姓摊派。

当时远方如桂州修仁等县、夔州路达州有关官员都议论榷茶，言利者相继，但神宗听说鄂州拖欠茶税，就予以免除。建州园户等因茶粗劣要折算纳钱，为钱三万六千余缗，担心其不能偿还，令其改输茶叶。当初，成都帅司蔡延庆上言邛部川蛮主苴克等愿意卖马，于是诏令蔡延庆以茶招来，后来听说边计蛮情不便，就停止了。哲宗继位，御史安惇首先弹劾王子京买腊茶压制百姓，诏令罢免王子京职务，令福建禁榷州军照旧，其余都通商。桂州修仁等县禁榷及陕西碎卖芽茶都废除。

崇宁二年，尚书上言："建、剑二州茶额七十余万斤，近年增多，而本钱多不能接续。"诏令加给度牒四百道，仍给以各种封桩。接着诏令商旅贩腊茶免除其税，私贩者治罪原卖之家，如元丰之制。腊茶旧法免税，大观三年，措置茶事，开始征税。大观四年，私贩不治罪原卖之家，如元符令。政和初年，又增减为新法。政和三年，诏令免除输短引，允许依长引在各路住卖，后来末骨茶每长引增五百斤，短引仿此；各路监司、州郡公使食茶禁止私买，听凭依商旅买引。政和六年，诏令福建茶园如盐田，量土地产茶多少，依等级均税。重和元年，因改给免税新引，重定福建末茶斤重，长引以六百斤为准。

元丰年间，宋用臣任都提举汴河堤岸，创奏修置水磨。凡在京茶户擅自磨末茶的禁止，并允许到官府请买。而茶铺掺入米豆杂物的，招募人告发，一两赏三千，及一斤十千，至五十千止。商贾贩茶应往府界及在京师的，须令产茶山场州军给引，并赴京场中卖，违者依私贩腊茶法。各路末茶入府界的，又严加禁止。至元丰末，每年获利不过二十万，商旅受害。

元祐初年，放宽茶法，议论者想废除水磨。户部侍郎李定因损失岁课，坚持不可废；侍御史刘挚、右司谏苏辙等相继论奏，于是废除。绍圣初年，章惇等当权，首先提议恢复水磨。于是诏令在京、索、大源等河修建，以孙迥提举，又命兼提举汴河堤岸。绍圣四年，场官钱景逢获利十六万余缗，吕安中二十一万余缗，按等级议赏。元符元年，户部上报凡查获私末茶及掺杂者，即使犯者未捕获，估价给赏，都按私腊茶获犯人法。混杂茶应抛弃的，每斤特给二十钱，至十缗止。

当初，元丰年间修置水磨，只限于在京及开封府界各县，未曾行于外路。及绍圣复置，其后就在京西郑州、滑州、颍昌府，河北澶州都推行，又将要在济州山口营设置。崇宁二年，提举京城茶场所奏："绍圣初年，兴复水磨，每年收入二十六万余缗。崇宁四年，在长葛等处京、索、潩水河增修磨二百六十余所，自辅郡榷法废除，就失去其利，请求重新举行。"听从。不久诏令商贩腊茶入京城的，本场全部购买，其翻引出外的，收取堆垛钱。裁减元丰制另立新额，每年买山场草茶以五百万斤为准。客茶到京的，允许官场买十分之三，若索价故意抬高，查验原引买价酌量增加。崇宁三年，诏令废除。

第二年，改变命令让磨户承担每年课税，比照酒户缴纳曲钱的办法。五年，又废除民户磨茶，官府用水磨仍依照元丰法，所有与茶相关事务都隶属都提举汴河堤岸司。大观元年，改以提举茶事司为名，不久命令茶场、茶事合并为一个司。三年，又拨归京城所，全部采用旧法。政和元年，京城所请求商旅贩茶领取引凭证限定入京城住卖的人，就允许借用江路进入汴河，如同元丰旧制；那些借用江路进入汴河却指定其他路住卖的人禁止，已经领取引凭证的人一并命令前往京城。二年，因为课税收入不达标，商贾滞留，下诏将此事归尚书省管理。于是尚书省说："水磨茶从元丰创立，只通行于京畿附近，昨天却分配给各路，因此导致弊病，想要只通行于京城，仍然实行通商客贩，其余各路水磨一并废除。"听从了这个建议。四年，收取利息四百万贯有余，比旧时多了三倍，于是创立月进制度。

高宗建炎初年，在真州印钞，供给出售东南茶盐。在这个时候，产于东南的茶，有浙东西、江东西、湖南北、福建、淮南、广东西，共十路，六十六州，二百四十二县。霅川顾渚生长在石头上的叫做紫笋，毗陵的阳羡，绍兴的日铸，婺源的谢源，隆兴的黄龙、双井，都是绝品。建炎三年，设置行在都茶场，废除十八个合同场，只留洪、江、兴国、潭、建各设置一个场，一个监官。废除食茶小引，捕捉私茶的法令比照捕捉私盐。二十一年，秦桧等人开始进献《茶盐法》。在此之前，臣僚有时因事提出建议，朝廷也因时增减，到这时审订成书，进呈给皇帝。

孝宗隆兴二年，淮东宣谕钱端礼说："商贩长引茶，水路不许过高邮，陆路不许过天长。如果愿意前往楚州及盱眙界，引贴要输纳翻引钱十贯五百文；如果又过淮北，贴输也如此。"在这个时候，商贩从榷场转入敌国，获利非常大，禁令虽然严厉，但百姓犯法的依然如故。乾道二年，户部说："商贩到淮北榷场折博，除了输纳翻引钱，还要输纳通货侩息钱十一缗五百文。"八年，减少输纳翻引钱只七缗，通货侩现钱只八缗。淳熙二年，把长短茶引暂时按一半依照原引斤重钱数，分作四缗小引印给，而翻引贴输钱随小引输送。光宗绍熙初年，漳州守臣朱熹上奏免除属邑科茶七千余缗。臣僚申明长短小引互相搭配，方便百姓。户部说给卖小引，除了金银、会子分数输纳，其余愿意专门用会子算请的人听便。

宁宗嘉泰四年，知隆兴府韩邈上奏请求："隆兴府只有分宁县产茶，其他县不产茶，而豪民专断的人却请引，穷搜一乡，让他们认茶租，很不方便。"于是禁止非产茶县不许百姓擅自认茶租。

建宁腊茶，北苑为第一，其中最好的叫社前，其次叫火前，又叫雨前，用来供应皇帝饮食，准备赏赐。太平兴国开始设置，大观以后制作越来越精，数量越来越多，胯式多次变化，而品种不一，每年进贡片茶二十一万六千斤。建炎以来，叶浓、杨勍等人相继作乱，园丁逃散，于是停止了。绍兴二年，减免未起运的大龙凤茶一千七百二十八斤。五年，又减少大龙凤及京铤的一半。十二年，兴办榷场，于是取腊茶作为榷场本钱，凡是胯、截、片、铤，不论高低多少，官府全部专卖，严格禁止私贩入海。议者请求在临安出售建茶，把茶司事务移到建州买发。第二年，因为亏欠引钱，又命令通商。从此上供龙凤、京铤茶料，所有制作费用、筐箱样式，命令漕司专门负责。

蜀茶中细嫩的，品质比南方已经低一些，只有广汉的赵坡，合州的水南，峨眉的白牙，雅安的蒙顶，当地人也珍爱它们，但产量很少，不是江茶、建茶能比的。原来没有专卖禁令，熙宁年间，开始设置提举司，收取每年课税三十万；到元丰年间，逐渐增加到一百万。建炎元年，成都转运判官赵开上言专卖茶、买马的五种害处，请求"采用嘉祐旧例全部废除专卖茶，而命令漕司买马。如果不能这样，也应当减少税额来缓解园户，降低价格来方便行商，这样私贩就会减少而盗贼就会平息。"于是任命赵开同主管川、秦茶马。二年，赵开到成都，大力更改茶法，仿照蔡京都茶场法，用引凭证给茶商，到园户那里买茶，一百斤为一大引，免除其中十斤不计算。设置合同场来稽查出入，加重对私商禁令，设立茶市来流通交易。每斤引钱春天七十、夏天五十，市利头子钱不计算在内。所过之处征一钱，所停之处征一钱五分。从此以后引息钱达到一百零五万缗。到十七年，都大茶马韩球全部取园户加饶之茶作为定额，茶司每年收入二百万，而买马的数量并没有增加。

乾道末年，青羌作乱，茶司增长细马名色等钱每年三十万。淳熙六年以后，多次减免园户重额钱十六万，又减免引息钱十六万。到绍熙初年，杨辅任茶马使，于是定为法令。成都府、利州路二十三场，每年产茶二千一百零二万斤，加上博马物帛每年收钱二百四十九万三千余缗。朝廷每年以一百一十三万缗隶属总领所供养军队，但茶马司大多感到困难；乾道以后，每年拨付只有一二十万缗，到淳熙十年，就以五十万缗为准。

从熙宁、元丰以来，茶司官权力在各司之上。起初，元丰开设川、秦茶场，园户既缴纳二税，又缴纳土产；隆安县园户二税、土产都缴纳之外，又催收茶课估钱；建炎元年立为定额，到宁宗庆元初年，才免除。六年，下诏四川产茶处每年输纳经总制头子钱五千零四十一道有余，又科租钱三千一百四十道有余。

宋初，经营蜀茶，在原、渭、德顺三郡设置互市，用来交换蕃夷的马；熙宁年间，又在熙河设置市场。南渡以来，文、黎、珍、叙、南平、长宁、阶、和共八场，其中卢甘蕃马每年到一次，洮州蕃马或者一个月或者两个月到一次，叠州蕃马或者半年或者三个月到一次，都是良马。其他各蕃马大多驽劣，大体上都以互市获利，宋朝曲折地显示怀远之恩，也以此来笼络他们。绍兴二十四年，恢复黎州及雅州碉门灵犀砦易马场。乾道初年，川、秦八场马定额九千余匹，淳熙以来，定额一万二千九百九十四匹，此后所买的马从未达到这个数。