卷二十四

历代国家财政开支。

宋朝兴起后，吴、蜀、江南、荆湖、南粤都号称富庶强盛，相继归降依附，祖宗沿袭其积蓄，以恭谨节俭、简易宽厚的方针守业。正当这时，天下人口还少，养兵不太多，任官不太冗滥，佛道之徒不太兴盛，外部没有夷狄金银丝绸的馈赠，百姓各安其生，不做巧诈奢侈之事，所以上下供给充足，府库盈余。太平日久，户口逐年增加，兵额更广，官吏更多，佛道、夷狄损耗侵蚀中原，朝廷费用，比从前多出数倍，百姓也渐渐放纵奢侈，于是上下开始为财用困窘。仁宗继承此局面，供给费用渐广，天圣初年，才命有关衙门取景德年间一年的用度，与天禧年间所支出比较，省去不急的开支。起初，自祥符年间天书降下后，斋醮耗费很多，到这时才开始大力节省斋醮宴赐，以及减少各宫观的卫兵。从此，道家的供奉有了节制，土木的费用节省了。到宝元年间，陕西用兵，调度百出，朝廷费用更广，贾昌期上言：“江淮每年运粮六百多万，用一年的收入，仅能充一月的用度，三分之二用于军旅，三分之一用于冗食，先前所积蓄的，不足数年。天下长久无事，而财不藏在国，又不在民，倘有水旱军戎的急事，计划将从哪里出？”于是商议节省冗费，减皇后及宗室妇女郊祠所赐的一半，定为制度。于是皇后、嫔御、宗室刺史，各上缴俸钱以助军，皇帝也罢去左藏库每月进钱千二百缗，公卿近臣也减郊祠所赐银绢，定为制度。当时三司使王尧臣取陕西、河北、河东三路未用兵前，及用兵后每年出入财用的数目会计上报：宝元元年未用兵，陕西钱帛粮草收入一千九百七十八万，支出一千一百五十一万；用兵后，收入三千三百六十三万，支出三千三百六十三万有余。大概比河东河北尤其严重，因为兵屯陕西特别多。元昊称臣，西兵既已解，而调度没有减少，即下诏切责边臣及转运司催促商议免除科率，逐渐迁屯兵还内地，淘汰老弱，官属冗滥就合并省去；又命比较近年天下财赋出入的数目送三司，取一年中数作为定式。起初，真宗时，内外兵九十一万二千，宗室、吏员受禄的九千七百八十五。宝元以后，募兵更广，宗室繁衍，吏员逐年增加，到这时，兵一百二十五万九千，宗室、吏员受禄的万五千四百四十三，禄廪俸赐随之增广。又景德年间，祀南郊，内外赏赐缗钱、金帛总六百零一万；到这时，飨明堂，增至一千二百多万，所以用度不得不屈。范镇上言：“古时宰相制国用，今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知，所以财已匮乏而枢密院增兵不止，民已困而三司取财不止，中书看到民的困，而不知使枢密减兵，三司宽财，是因为制国用的职责不在中书。愿使中书、枢密院共同了解兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力或许稍宽。”到英宗治平二年，内外收入一亿一千六百一十三万八千四百五，支出一亿二千零三十四万三千一百七十四，非常支出又一千一百五十二万一千二百七十八。这年，诸路积存一亿六千零二十九万二千零九十三，而京师不算在内。

苏轼《策别》说：“人君对于天下，俯身迁就人，则容易成功，仰赖人援助自己，则难以用力，所以广取以给用，不如节用以廉取为容易。臣请得以小民之家来推想。民正当困穷时，所望不过十金的资财，计其衣食的费用，妻子的奉养，出入于十金之中，宽然有余。等到一旦稍稍积蓄，衣食既足，则心意的欲望，日渐扩大，收入越多，而所欲越不供给，不知怪罪自己用之不节，而以为求之未至。因此富而愈贪，求愈多而财愈不供，这种迷惑，不可以知道它的终结。何不返回其开始而思考？从前岂能寒而不衣，饥而不食吗？今天下汲汲以财不足为病，何以超过此？国家创业之初，四方割据，中原之地极狭。然而年年出师，以诛讨僭乱之国，南取荆楚，西平巴蜀，而东下并潞，其费用的多，又百倍于今，可知。然而天下之士，未曾思考其开始，而惴惴担忧今世之不足，则也甚迷惑了！为国者有三计：有万世之计，有一时之计，有不终月之计。古时三年耕，必有一年之蓄；以三十年通算，则可以九年无饥。每年所入，足用而有余，所以九年之蓄，常闲置而无用，一旦有水旱之变，盗贼之忧，则官可以自办，而民不知。像这样，天不能使之灾，地不能使之贫，四夷盗贼不能使之困，这是万世之计。而其不能者，一年的收入，才足以供一年的支出，天下的产出，仅足以供天下的用，其平时虽不至于虐取其民，而有急则不免于厚赋，所以其国可静而不可动，可逸而不可劳，这也是一时之计。至于最下而无谋者，量出以为入，用之不供给，则取之更多，天下安然，无大患难，而尽用衰世苟且之法，不知有急则将何以加之，这就是所谓不终月之计。今天下的利，莫不尽取；山陵林麓，莫不有禁；关有征，市有租，盐铁有榷，酒有课，茶有算，则凡衰世苟且之法，莫不尽用。譬如于人，其少壮之时，丰健勇力，然后可以望其无疾以至于长寿。今未五六十，而衰老的症候全见无遗，像八九十岁，将何以待其后呢！然而天下之人，方且穷思竭虑，以广求利之门，且人而不急，则以为费用不可再省，使天下而无盐铁酒茗之税，将不成为国吗？臣有以知道其不然。天下的费用，固然有去之甚易而无损，存之甚难而无益的，臣不能尽知，请举其所闻，而其余可以类推。那无益的费用，名重而实轻，以不急之实，而被之以莫大之名，因此怀疑而不敢去。三年而郊，郊而赦，赦而赏，这是朝廷有不得已的，天下吏士数日而待赐，这确实不可以仓促去掉。至于大吏，所谓股肱耳目，与朝廷同其忧乐的，这难道也有不得已而有所畏吗？天子有七庙，今又修饰老、佛之宫而为之祠，固然已过分了，又使大臣以使领之，每年给以巨万计，这是为什么？天下的吏不少了，将患未得其人，苟得其人，则凡民之利莫不备举，而其患莫不尽去。今河水为患，不使滨河州郡的吏亲行其灾，而责之以救灾之术，反而为都水监。那四方的水患，岂其一人坐筹于京师而尽知其利害？天下有转运使足够了，今江淮之间又有发运，禄赐的厚，徒兵的众，其为费岂可胜计？曾听说，里有养马者，患牧人欺之而盗其刍菽，又使一人为厩长，厩长立而马更瘦。今为政不求其本而治其末，从这推之，天下无益的费用不为不多。臣以为凡像这样的，日求而去之，自毫厘以往，莫不有益，只不要轻视其毫厘而积累之，则天下或许稍息。”

曾巩《议经费》说：“臣听说古时以三十年之通制国用，使有九年之蓄，而制国用者必在岁末，大概量入而为出。国之所不可俭的是祭祀，然而不过用数之仂，则先王养财之意可知。大概用之有节，则天下虽贫，其富易致。汉唐之始，天下之用曾屈，文帝、太宗能用财有节，所以公私有余，所谓天下虽贫，其富易致。用之无节，则天下虽富，其贫也易致。汉唐的盛时，天下之用常裕，武帝、明皇不能节其制度，所以公私耗竭，所谓天下虽富，其贫也易致。宋兴，承五代之弊，六圣相继，与民休息，所以人口既多，而财用有余。且以景德、皇祐、治平比较：景德户七百三十万，垦田一百七十万顷；皇祐户一千零九十万，垦田二百二十五万顷；治平户一千二百九十万，垦田四百三十万顷。天下岁入，皇祐、治平都是一亿以上，岁费也一亿以上。景德官一万余员，皇祐二万余员，治平并幕职州县官三千三百有余，其总三万四千员。景德郊费六百万，皇祐一千二百万，治平一千零三十万，以二者比较，官之众一倍于景德，郊之费也一倍于景德。官之数不同如此，则皇祐、治平用财之端多于景德。诚诏有司按寻载籍而讲求其故，使岁之数入、官之多门可考而知，郊之费用、财之多端可考而知，然后合议其可罢者罢之，可损者损之，使天下之人如皇祐、治平之盛，而天下之用、官之数、郊之费皆同于景德，二者所省者大概一半了。则又以类推之，天下的费用，有约于旧而浮于今的，有约于今而浮于旧的。其浮者必求其所以浮之自而杜之，其约者必本其所以约之由而从之。如是而力行，以岁入一亿以上计之，所省的十分之三，则岁有余财三万万。以三十年通计，当有余财九亿，可以为十五年之蓄。自古国家的富，未有及此的。古时言九年之蓄的，计每岁之入存十分之三罢了，大概约而言之。今臣所陈，也约而言今，其数不能尽同，然要其大致必不远。前世于凋弊之时，犹能易贫而为富，今我以全盛之势，用财有节，其所省者一，则我的一；其所省者二，则我的二。前世之所难，我之所易，可不论而知。伏惟陛下冲静质约，天性自然，乘舆器服，尚方所造，未尝用一奇巧，嫔嫱左右，掖庭之间，位号多缺，躬履节俭，为天下先，所以忧悯百姓，更张庶事之意，至诚恻怛，格于上下，其于明法度以养天下之财，又非陛下之所难。”

按：东坡、南丰二公的论，足以尽昭陵以来国计的本末。然大概其所以疲弊的，说养兵，宗俸，冗官，郊赉。而四者之中，则冗官、郊赉尤其无名，所以二论特别详细。所谓“去之甚易而无损，存之甚难而无益”，所谓“其浮者必求其所以浮之自而杜之，其约者必本其所以约之由而从之”，确实是名言。

神宗因国用不足，留意理财。熙宁元年，对文彦博等说：“当今理财，最为急务，养兵备边，府库不可以不丰，大臣宜共同留意节用。”于是命翰林学士司马光、御史中丞滕甫同看详裁减国用制度。帝说：“宫中如私身有俸及八十千的，嫁一公主至费七十万缗，如沈贵妃月俸八十万，都浮于祖宗之时。”帝以勤俭率天下，诏龙图、天章阁及禁中诸殿栏俱不用毡覆，励精为治，大修宪度，内自百司府寺，外薄四海，事为之制，物为之法，虽藏冰、治灶、畜羊的小事，也想有以节省。

帝患增置官司费财。王安石反说增创官司，所以省费。中书说诸仓主典、役人增禄不厚，不可责其廉，谨请增至一万八千九百缗，又尽增选人之禄。三司上新增吏禄数：京师岁增四十一万三千四百余缗，监司、诸州六十八万九千八百余缗。当时主新法者都说吏禄既厚，则人知自重，不敢冒法，可以省刑。然良吏实寡，贪取如故，往往陷重辟，议者不以为善。

帝对辅臣说：“比阅内藏库籍，文具而已，财货出入，初无关防。此前曾以龙脑、真珠鬻于榷货务，数年不输直，也不钩考。”大概领之者中官数十人，只知谨守锁钥，涂窗牖，以为固密，怎能钩考其出入多少与所蓄之数。乃令户部、太府寺，于内藏诸库皆得检察。置库百余年，到这时才开始编阅。

起初，艺祖曾想积缣帛二百万易胡人首，又别储于景福殿。元丰元年，帝乃改景福殿库名，自制诗以揭之曰：“五季失固，玁狁孔炽，艺祖肇邦，思有惩艾，爰设内府，基以募士，曾孙保之，敢忘厥志。”共三十二库。后积盈余为二十库，又揭以诗曰：“每虔夕惕心，妄意遵遗业，顾予不武姿，何日成戎捷。”

哲宗元祐元年，议者说熙宁以前，上供无额外之求，州县无非法之敛，自后献利之臣，不原此意，只务刻削以为己功。事有所减，如禁军阙额与差出衣粮、清汴水脚、外江纲船之类，例皆令转运司封桩上供；即用度有增，又令自办上供名额，岁益加多。有司财用，日惟不足，必至多方以取于民。非法之征，其原于此。因请罢，熙宁以来，旧上供额外所创封桩钱物，及内外封桩、禁军阙额奉给等，枢密院议悉罢封桩。虑诸路观望于蒐铺兵备，或缺缓急之事，乃诏三路、岭南被边勿封桩，仗师臣以占募，余路封桩仍旧。

诏曰：“邦赋之入，盖有常制，若不裁减浮费，量入为出，深虑有误国计。宜令户部尚书、侍郎同相度裁减，条析以闻。”

右司谏苏辙奏：“臣窃闻熙宁以来，天下财赋文帐，皆以时上于三司。至熙宁五年，朝廷患其繁冗，始命曾布删定法式。布因上言，三部胥吏所行职事非一，不得专意点磨文帐，近年因循，不复省阅，乞于三司选吏二百人，专置一司，委以驱磨。是时朝廷因布之言，于三司取天下所上帐籍视之，至有到省三二十年不发其封的。大概州郡所发文帐，随帐皆有贿赂，各有常数，常数已足的，皆不发封，一有不足，即百端问难，要足而后已。朝廷以其言为信。帐司之兴，大概始于此。张设官吏，费用钱物，至元丰三年，首尾七八年间，帐司所管吏仅六百人，用钱三十九万贯，而所磨出失陷钱止一万余贯。朝廷知其无益，遂罢帐司，而使州郡应申省帐皆申转运司，内钱帛、粮草、酒麴、商税、房园、夏秋税管额纳毕，盐帐，水脚、铸钱物料、稻糯帐，本司别造计帐申省，其驿料、作院欠负、修造竹木杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车、驴、草料等帐，勘勾讫架阁。大概说钱帛等帐，三司总领国计，须知其多少虚实，所以帐虽归转运司，而又令别造计帐申省。至于驿料等帐，非三司国计虚赢所系，所以止令磨勘架阁。又诸路转运司，与本部州军地里不远，取索文字，近而易得，兼本道文帐数目不多，易以详悉，从此内外简便，颇称允当。今户部所请收天下诸帐，臣未委为收钱帛等帐吗？为并收驿料等帐吗？若尽收诸帐，为依熙宁以前不置帐司，不添吏人吗？为依熙宁以来复置帐司，复添吏人吗？若依熙宁以前，则三二十年不发封之弊行当复见；若依熙宁以来，则用吏六百人，磨出失陷钱一万余贯，而费钱三十九万贯之弊也将复见。臣乞朝廷下户部令仔细分析闻奏。然窃详司马光元奏：‘自改官制以来，旧日三司所掌事务散在六曹及诸寺、监，户部不得总天下财赋，帐籍不尽申户部，户部不能尽天下钱谷之数。欲乞令户部尚书兼领左右曹，其旧三司所管钱谷财用事有散在五曹及诸寺、监者，并乞收归户部。’推其本意，大概欲使天下财用出纳卷舒之柄，一归户部，而户部周知其数而已。今户部既已专领财用，而元丰帐发，转运司常以计帐申省，不为不知其数，虽更尽收诸帐，也徒益纷纷，无补于事。臣谓帐法一切如旧甚便，乞下三省公议，然后下户部施行。”

苏辙《元祐会计录 收支叙》：“说古时三年耕，必有一年之蓄，以三十年之通制国用，则九年之蓄可跂而待。今一岁的收入，金以两计四千三百，而其出不尽二千七百；银以两计五万七千，而其出多六万钱；以千计四千八百四十八万除末盐钱后得此数，而其出多一百八十二万并言未破应在及泛支、给赐得此数；绸绢以匹计一百五十一万，而其出不尽七十四万；草以束计七百九十九万，而其出多八百一十一万，然则一岁的收入，不足以供一岁的支出。所以凡国的经费，折长补短，常患不足，小有非常之用，有司就求之朝廷，待内藏、末盐而后足。臣身典大计，以为这样偷岁月可以，数年之后，将有不胜其忧的。因此辙曾推原其故，方今禁中奉养有度，金玉锦绣不逾其旧，宫室不修，犬马不玩，有司循守法制，谨视出入之节，未尝有失，而其弊安在？天下久安，物盈而用广，也是理之常，只看所以处之如何。臣请历举其数：宗室之众，皇祐节度使三人，今为九人；两使留后一人，今为八人；观察使一人，今为十五人；防御使四人，今为四十二人；百官之富，景德大夫三十九人景德为诸曹郎中，今为二百三十人；朝奉郎以上一百六十五人景德为员外郎，今为六百九十五人；承议郎一百二十七人景德为博士，今为三百六十九人；奉议郎一百四十八人景德为三丞，今为四百三十一人；诸司使二十七人，今为二百六十人；副使六十三人，今为一千一百一十一人；供奉官一百九十三人，今为一千三百二十二人；侍禁三百一十六人，今为二千一百一十七人；三省之吏六十人，今为一百七十二人。其余可以类推，臣不敢以遍举。昔者郎止前行，卿有定员；今之大夫、朝议皆无限法。尚书、侍郎历改三曹，而今之正议、银青合而为一。官秩并增，不知其义，夫国的财赋，非天不生，非地不养，非民不长，取之有法，收之有时，止于此了，而宗室、官吏之众，可以礼法节。祖宗之世，士之始有常秩的，俟阙则补，否则循资而已，不妄授。仁宗末年，任子之法，自宰相以下无不减损。英宗之初，三载考绩，增以四岁。神宗之始，宗室袒免之外，不复推恩；袒免之内，以试出仕。此四事，使今世欲为之，将以为逆人心、违旧法，不可言，而况于行之吗！虽然，祖宗行之不疑，当世也莫之非。为什么？事势既极，不变则败，众人所共知。今朝廷履至极之势，独持之而不敢议，臣实疑之。诚自今日而议之，因其势，循其理，微为之节文，使见任者无损，而来者有限，今虽未见其利，要之十年之后，事有间了。贾谊说诸侯之变，以为失今不治，必为痼疾。今臣也说苟能裁之，天下之幸。”

左司郎中张汝贤又请下诸路转运司，会计自熙宁以前一年出入之数，及常供泛用之差，并熙宁复参考。且条画某事之费，因某法而用，今某法既改，则某费可罢。要也省不急之用，量入为出，则无不足之忧。从之。

元丰初，作元丰库，岁发坊场百万缗输之。大观时，又有大观东、西库。徽宗崇宁后，蔡京为相，增修财利之政，务以侈靡惑人主，动以《周官》惟王不会为说，每及前朝爱惜财赋减省的，必以为陋。至于土木营造，率欲度前规而侈后观。元丰官制既行，赋禄视嘉祐、治平既优，京更增供给、食料等钱，于是宰执皆增。京又专用丰亨豫大之说，谀悦帝意，始广茶利，岁以一百万缗进御，以京城所主之，于是费用浸广。其后又有应奉司、御前生活所、营缮所、苏杭造作局、御前人船所，其名纷如，大率皆以奇侈为功。岁运花石纲，一石之费，至用三十万缗。牟取无艺，民不胜弊。时用度日繁，左藏库异时月费缗钱三十六万，到这时，衍为一百二十万缗。又三省、密院吏员猥杂，有官至中大夫，一身而兼十余俸的，所以当时议者有“俸入超越从班，品秩几于执政”之言。吏禄滥冒已极，以史院言之，供检三省几干人。蔡京又动以笔贴于榷货务支赏给，有一纸至万缗的。京所侵私，以千万计，朝论益喧。

户部言：“本部岁用六百余万缗，悉倚上供。官吏违负的，请以分数为科罪之等，不及九分的，罪以徒，多的更加之。岁首则列次年之数，闻于漕司，考实申部。”从之。这年，以无额钱物督限未严，乃更一季为一月。

靖康元年，言者论天下财用，岁入有常，须会其数，宜量入为出。比年以来，有御前钱物、朝廷钱物、户部钱物，其措置裒敛、取索支用，各不相知。天下常赋多为禁中私财，上溢下漏，而民益重困。欲以命户部取索、措置其事且曲折，得以周知大数，而不失盈虚缓急之宜。上至宫禁须索，下逮吏卒廪饩，一切付之有司，格以法度，示天下以至公。诏从其请。

高宗建炎元年，诏诸路无额上供钱依旧法，更不立额，自明年始。

绍兴五年，川陕宣抚司奏：“四川上供钱帛乞依旧留充赡军，俟边事宁息如旧。”上曰：“祖宗积储内帑，本以备用边陲缓急之用，今方多故，军旅未息，宜从所请。”

龙图阁学士、四川都转运使李迨言：“唐刘晏理财，谓亚管、萧。是时天下岁入缗钱千二百方，而莞榷居其半。今四川一隅之地，榷盐榷酒，并诸色窠名钱已三倍晏数，彼以千二百万贯赡六师恢复中原而有余，今以三千六百万贯赡一军屯驻川陕而不足。计司虽知冗滥，力不能裁节，虽知宽剩，也未敢除减，但日夜忧惧，岁计不足而已。”

十一年，始命上供罗复输内藏库，其后绫、纱、绢也如之。

三十年，户部奏，科拨诸路上供米斛，内外诸军岁费米三百万斛而四川不与焉。

巽岩李氏曰：“唐分天下之赋为三，说上供、送使、留州。及裴垍相宪宗，更令诸道观察调度，先取于所治州，不足，乃取于属州。送使之余，与上供的，悉输度支。当时兵费皆仰度支，未尝别为之名，凡度支钱悉系省。今所谓系省，特唐留州及送使钱罢了，送使钱既无几，其上供钱则往往移以赡军。移上供以赡军，这是天子的甚盛德。”

孝宗乾道二年，诏：“孙大雅奏汉制上计之法，朕以为可行于今。令侍从、台谏参考古制进呈。”

先是，知秀州孙大雅置《本州拘催上供钱格自》来上，且言：“《汉》制：岁尽，郡国诣京师奏事。至中兴，则岁终遣吏上计，于正月旦，天子幸德阳殿临轩受贺，而属郡计吏皆觐，以诏殿最。今也不然，未尝有甘泉上计之制，而臣始为之，大概法汉的大司农，郡国四时上月旦见钱谷簿，其逋未毕，各具列之意以为书。”于是监察御史张敦实、刘贡言：“一县必有一县之计，一郡必有一郡之计，天下必有天下之计。天下之计，总郡县而岁考。三代远矣，方册可得而知的，自《禹》九州，成赋中邦，因南巡狩，而至大越，登茅山而会诸侯，号其山曰‘会稽’，后立会稽郡。《汉书》注说：‘以其会诸侯之计于此。’逮至《周官》所载，最为详悉。《天官》冢宰之属，理财居其半，掌财用而言，岁终则会者凡十。又太府之职，岁终则以货贿之入出会之。小宰之职，岁终，则令郡吏致事。郑氏注说：‘若今之上计。’汉承秦后，萧何收其图籍，知张仓善算，于是令以列侯居相府，领郡国上计的，这是汉初之制，专命一人以掌天下所上之计。至武帝建元三年，诏吏民有明当世之务，习先圣之术的，县次续食，令与计偕。注说：‘计者，上计簿使也郡国每岁遣诣京师上之。’元封五年三月，朝诸侯王、列侯，受郡国计。太初元年十二月，又受计于甘泉。天汉三年，又受计于泰山之明堂。太始四年三月，又受计于泰山之明堂。是则终武帝之世，五十余年之间，一受计于帝都，三受计于方岳，或以三月，或以十二月之不同。至宣帝黄龙元年正月，下诏说：‘方今天下少事，而民多贫，盗贼不毕，其咎安在？上计簿，文具而已，务为欺谩，以避其课。令御史察计簿，疑非实的，案之，使真伪无相乱。’是则在宣帝之时，郡国所上计簿已不能无弊。光武中兴，岁终遣吏上计，遂为定制。正月旦，天子幸德阳殿临轩受贺，而属郡计吏皆在列，置大司农掌之，其逋未毕，各具列。今孙大雅所陈的是。然西汉说郡国上计，东汉说属郡计吏，则远方的在东汉未必皆至。汉的大司农则今的户部。窃见户部掌天下的财计，有上限、中限、末限的格法。有月催、旬催、五日一催的期会。每于岁终，独以常平、收支、户口、租税造册进呈，而于诸郡诸色窠目尚略。是于三代岁终则会，与两汉上计之法为未备。然而去古逾远，文籍愈烦，在西汉已不免文具之弊，况今日能尽革其伪吗？在东汉止于属郡之内，况今日川、广之远、能使其如期毕至吗？臣等愚见，莫若岁终令户部尽取天下州郡一岁的计，已足、未足、亏少、亏多之数，并皆造册，正月进呈；兼采汉初之制，丞相选差一人考核户部所上计，而明州郡的殿最，则三代、两汉之制皆兼该而无不举之处。”诏户部措置。其后，户部言：“诸路州军，岁起上供诸色窠名钱帛，各有条限。年额数目，本部每年预期行下，逐路监司及州军，依限催纳。其岁终具常平收支，并税租、课利旁通，系取前二年数，户部本年数造册进呈，内不到路分，次年附进。今来张敦实等奏陈，岁终令户部尽取天下州郡一岁之计，已足、未足、亏少、亏多之数造册，正月进呈。缘诸路州军，地里远近不同，窃虑次年正月未能尽实申到，若候取会齐足，攒造也恐后时。今欲立式，遍下诸路州军，各以本州每岁应于合发上供窠名钱帛粮斛数目置籍，照条限钩考发纳，岁终开具造册，须管次年正月了毕，诣阙投进，降付户部参考；将拖欠州军，取旨黜责施行。”上曰：“如此措置，甚善。”从之。

这年，宰执进呈户部收支细数，见管只四十二万，而未催的钱乃二百八十余万。是知乾道仁民之政，不尽敛以归国，而财赋之藏于州县如此。

淳熙十年，诏左藏南库拨隶户部。

尝试考昔验今：至道中，岁入一千二百余万。天禧末，岁入三千六百余万。嘉祐岁入三千六百八十余万。熙宁岁入五千六十余万。宁宗时，岁入六千余万。然则土地的广狭，财赋的多少可以考了。司版曹之计的，尚忍求详生财之方吗？

叶适《应诏条奏财总论》说：“财政用度，是今天的大事，必须彻底探究它的本末，然后才可以施行于政事。想要彻底探究今天的本末，必须先考察古代财政用度的本末。因为考察古代虽然好像没有益处，但不能了解古代就不能了解今天的缘故。财物的多少有无，不是古人治理国家所忧虑的，而当今之世却认为它是最大的祸患而不可整治挽救，这种说法从哪里出来的呢？大概从舜、禹开始有贡赋的方法用来会计天下诸侯的贡献，比尧、喾以前更为严密了，如今《禹贡》所记载的就是这样。然而总、秸、米、粟，不涉及到五百里之外；九州的贡入，进贡到当今之世，只是充庭的仪品，大概只是千百之一二罢了。周公为周朝治理财政用度，比舜、禹就已经详细了；然而王畿千里之外，法令或许达不到，千里之内，尚且不完全收取。大概三代所收取的，是正天下的疆理而借民力来治理公田，因为没有方法使货物流通周转，就制作钱币铸造金属来权衡。在那个时候，没有听说他们以财物少为祸患而以财物多为功绩。虽然如此，这些事已经很久远了。盐策末利，兴起于春秋，鲁国中世，田地开始有税，然而诸侯各自以其国家自足，而没有煎熬逼迫的忧虑。大概汉文帝景帝的盛世，而天下的财物不进入关中，人主不向天下收租税，而诸侯像吴人那样的，也不向他们的田地收租税。光武帝、明帝、章帝，没有听说他们以财物少而自我困窘，而中年常经历盗贼夷狄的灾难，内外征讨，也不大受屈。只有秦始皇豪暴，有头会箕敛的讥讽；汉武帝奢侈，有均输榷征算的政策，而西园聚钱，大肆卖天下的官爵来达到。大概两汉虽然不足以说三代，而他们以财物为病患不像当今之世。虽然如此，这些事已经很久远了。分为三国，裂为南北，没有一年不交战，没有一时稍微安定。况且他们的国运紧迫，祸变频繁兴起，至于调度供应，还自有秩序，而哪里像今天的贫窘漏底呢！这些都详细记载在册书中，可以随即看到。虽然如此，这些事已经很久远了。隋朝最富却灭亡，唐朝最贫却兴起。唐朝向百姓收取，用租，用庸，用调，超过这些没有收取。而唐朝的武功最多，开辟土地最广，用兵最久，军队行动最胜。这些事则比较近而可以知道了。达到唐朝的治理，有唐朝的强盛，他们不依赖多财而能做到是肯定的了。那么他们之所以不如唐朝的，不是以财物少为祸患。所以财物的多少有无，不是古人治理国家所忧虑的，所忧虑的，是谋虑取舍，确定计策，必定在于治功之间罢了。不像今天因为一种财物不足而所有思虑都废弃，奉头竭足来计较锱铢，譬如懒惰浅陋的人，急急忙忙只知道经营自己的口腹罢了。以财物少为最大祸患而不可整治挽救，这种说法稍微出自唐朝中世，在本朝的承平时期盛行，而它的极点甚至到了今天。它作为国家的名物采章，精神威望，一切消耗，对内用来取悦百姓的，对外用来向敌人示威的，一切都没有。习惯于宽松迂远的常说来文饰自己的无用，而尽力于苟且督迫，鞭打疲民，舞弄小吏，而说他们有才能。陛下回过头来加以圣思，必定有大大不可安的地方。所以臣认为不探究古代财政的本末，遵循而到本朝，来去除那些错谬而不合于常经的，就无法知道财物的多少有无不足为国家的祸患。这个都不知道，那么天下的大计都不能预先讨论，何况希望有所施行而必定有成效呢！”

又说：“唐朝末年藩镇自行其是，财赋散失，经历五代而不能收回，加上非常的变故屡次发生，挨门空肆来承受科敛的祸害，而财物的匮乏很严重了，所以太祖制服诸镇，以掌握他们的财用权为最急。不久僭伪依次平定统一，诸节度使伸缩只听命令，于是强化君主威权，来去除尾大不掉的祸患的，是财物在上啊。到了太宗、真宗之初，用度自给，而还没有听说以财物为祸患。到了祥符、天禧以后，内部的蓄藏稍微空尽了，而仁宗景祐、明道，天灾流行，接着西事突然兴起，五六年不能平定。当仁宗四十二年，号称本朝最太平极盛的世代，而财用开始大大匮乏，天下的议论纷纷扰扰，都以财物为忧虑了。在那个时候，善人君子，认为以前已经收取的固然不可去除，而今天所缺少的不可再取，都甘心于不能。所谓精悍驵侩的官吏，也深深自我藏抑，不敢奋头角以聚敛为事。虽然如此，极尽天下之大而没有整年的储蓄，愁劳苦议于盐茗、榷货之间而没有得到。因此熙宁新政，重视司农的职责，更改常平的方法，排斥兼并，专擅敛散，兴利的臣子四出候望，而市肆的聚会，关津的要害，微至于小商、贱隶什百的获利，都有办法征收。大概财物不缺乏于嘉祐、治平，而言利没有比熙宁、元丰更厉害的，他们借先王来作为说法而率领上下以利，旷然大变其风俗了。崇宁、大观以来，蔡京专擅国柄，托以为他的策略出于王安石、曾布、吕惠卿所未能做到的，所以变钞法，使商贾奔走，穷尽地下的宝物来佐助上用，自认为他的蓄藏达到五千万，富足以备礼，和足以广乐，百侈并斗，竭力相奉。不幸党与异同，屡次恢复屡次变更，而王黼又想出于蔡京策划所没有涉及的，加上平方腊就加敛于东南，取燕山就重困于北方，而西师共二十年，关陕尤其困病，然后靖康之难发生了。当大元帅建府于河北，而张愨担任馈饷的责任的，盐钞数十万缗罢了。等到来到维扬，而黄潜善、吕颐浩、叶梦得之流，汲汲乎都以榷货自营，而收旧经制钱的议论兴起了。何况大将殖私，军食自制，不再承统。转运所到，剗刷攫拏。朝廷科降，大书文移，守令丞佐持巨校，将五百，追捉乡户，号痛无告，赃贪的人，又借此以为自己的利益。而经总制的窠名既已设立，添酒、折帛、月桩、和籴，都同于常赋，于是言财的急迫，自古以来，没有今天这样厉害，而财物的乏少不继，也没有今天这样厉害。从此以后，辛巳之役、甲申之役，边境一有警报，赋敛就增加，既增加之后，不可再减。尝试以祖宗盛时所入的财物，比于汉唐盛时一再倍；熙宁、元丰以后，随处的封桩，役钱的宽剩，青苗的结息，比治平以前数倍；而蔡京变钞法以后，比熙宁又再倍了。王黼的免夫达到六千余万缗，其中大半不可钩考，然而总之渡江以至于今，它所入的财赋，比宣和又再倍了。这是自有天地以来，而财用的多没有今天的比。然而它之所以更加困乏，皇皇营聚，不可一朝居的，它的缘故在哪里？大抵计治道的兴废而不计财用的多少，这是善于治国的。古代财物越少而越治理，今天财物越多而越不治理。古代财物越少而有剩余，今天财物越多而不足。那么善于治国的，将要从其少而治理且有剩余吗？多而不治理且不足吗？而何况多的劳而少的逸，难道厌恶安逸喜欢劳作而到这样吗？所以臣请求陈述今天财政的四患：一叫经总制钱的患，二叫折帛的患，三叫和买的患，四叫茶盐的患。四患去除则财物少，财物少则有剩余，有剩余则安逸，有剩余而安逸，用它来求治，早晨下令而晚上就改变了。”

右《水心外稿》所上的《财总论》二篇，足以见历代理财的大概，以及中兴以后财越多而事越不立的深病，所以完备地记载在《国用考》的末尾。至于他所说的经总制、和买、折帛钱，则各自具备在本门。

左藏库，是国家经费所贮藏的。系帮支三衙、百官请给，以及宗庙宫禁非泛的费用。并将校、卫卒、閤门、医职、近侍请给，都出自这里。

左藏南库，本来是御前桩管激赏库。绍兴休兵后，秦桧取户部窠名中可以必得的，全部入此库，户部告乏就给它，因此金币山积，士大夫指为琼林、大盈之比。高宗曾出数百万缗来佐助调度，淳熙末才并归户部。

左藏封桩库，孝宗所创。它的方法，不是奉亲，不是军需不支。到了淳熙末年，往往以犒军或造军器为名，拨入内库，或睿思殿，或御前库，或修内司，有司不敢执。

内藏库，就是祖宗时旧置元丰三十二库。崇宁后为大观东、西库。秦桧用事时，每三宫生辰，以及春秋内教、每年寒食节，与诸局所进书，都献令币，因此内帑山积。绍兴末，诏除太后生辰及内教外，其余并减半。孝宗初，又并进书礼物罢之。绍熙初，才开始数次取封桩钱入内藏。

御前甲库，绍兴中置。凡是乘舆所需的图画、什物，有司不能供的，都在甲库取，所以百工伎艺的巧者，都出自其间，日费不虑数百千。禁中既有内酒库，而甲库所酿尤其胜，以其剩余酤卖，颇侵户部课额，因此库储常不足。臣僚以为言，才罢之。

三省枢密院激赏库，渡江后所创。自建炎龙兴，赏膳开始减，到维扬及临安又减。绍兴四年秋，赵元镇为川陕、荆襄都督，既而不行，就以督府金钱入此库。十年，秦桧当国，以兀术叛盟用兵，须犒赐之物，就计亩率钱，遍天下五等，贫民无免者。然而兵未曾举，而所敛钱尽归激赏库。其后岁支至三十八万缗，堂厨万五千，东厨万二千，玉牒所，日历、敕令所，国史院，尚书省犒设，中书门下、密院支费，各有差，议者指为冗费，后减二十万缗。孝宗时，再减十万缗。

合同凭由司，宫禁所取索的。岁取金银钱帛，率以百万计，版曹照数除破，不能裁节。

修内司，掌宫禁营缮，岁输缗钱二十万，以给其费，后减其半。

榷货务都茶场，旧东京有之。建炎二年，始置于扬州。明年，置于江陵。绍兴三年，置于镇江及吉州。五年，省吉州务，而行在务移于临安场，岁收茶、盐、香息钱。

丰储仓，绍兴二十六年始置。韩尚书仲通在版曹，请别储粟百万斛于行都，以备水旱，号“丰储”。其后，镇江、建康、关外、四川皆有之。

东南三总领所，掌利权皆有定数。然而军旅饥馑，就告乞于朝，只有四川在远，钱币又不通，所以无事之际，计臣得以擅取予之权，而一遇军兴，朝廷也不问。

诸州军资库，岁用省记。旧制，每道有计度转运使，岁终就会诸郡邑的出入，盈者取之，亏者补之，所以郡邑没有不足的祸患。自军兴，计司常患不給，凡郡邑都以定额窠名予之，加赋增员，全都不问，因此州县开始困。近年离军添差，大为州郡的祸患绍兴十一年四月己未，初用张循王奏，离军将佐并与添差，州郡患无以给。二十七年六月丙辰，兵部奏大郡毋过百人，次郡半之，小郡三十人为额。从之，而宗室、戚里、归明、归正、甚至乐艺贱工、胥史杂流，也都添差。庆元一郡而添差四十员，尽本府七场务所入，不足以给四员总管之俸，其间有十五年不徙任的，计其俸入，钱二十余万缗，米十余万斛。扬州会府，岁输朝廷钱不满七八万，而本州支费乃至百二十万缗，民力怎能不困？绍熙初，议者请裁定朝廷经费，然后使版曹尽会一岁的入，正其旧籍，削去虚额，择诸路监司的爱民而知财计的，使他们稽考调度，蠲其烦重，以宽民力，朝廷未能行。今天的为郡的，但能撙节用度，讥察渗漏，使岁计无乏，已号过人，不再有及民之政了。

公使库，诸道监、帅司，以及州军边县与戎帅都有。大概祖宗时，以前代牧伯都敛于民，以佐厨传，所以制公使钱，以给其费，惧怕及民。然而正赐钱不多，而著令许收遗利，因此州郡得以自恣。如帅、宪等司，则又有抚养、备边等库，开抵当、卖熟药，无所不为，其实以助公使罢了。公使苞苴，在东南尤为严重。扬州一郡，每年馈遗，见于帐籍的，至十二万缗。江、浙诸郡，每以酒遗中都官，岁五六至，至必数千瓶。淳熙中，王仲行尚书为平江守，与祠官范致能、胡长文厚，一饮之费，率至千余缗。当时蜀人有守潭的，又有以总计摄润的，视事不半岁，过例馈送，皆至四五万缗，供宅酒至二百余斛，孝宗怒而绌之九年正月戊子、三月乙未，然而其风大概未殄。东南帅臣、监司到罢，号为上下马，邻路都有馈，计其所得，动辄万缗。近年蜀中也是这样。其会聚之间，折俎率以三百五十千为准，有一身而适兼数职的，则并受数人的馈，献酬之际，一日而得二千余缗，其无艺如此。顷岁陈给事岘为蜀帅，冯少卿宪为成都漕，就以所遗元物报之。陈怒，奏其容覆赃吏，朝廷移之，逮陈败方得直。时芮国器侍郎、赵子直丞相相继为江西漕，凡四方的聘币，皆不入于家，斥其资，置养济院于南昌以养贫者。朱少卿时敏为潼川守，受四方的馈，每以其物报之。赵德老镇成都，受而别储之，临行以散宗室之贫者，这都是廉节的可纪的。只有总领所公使钱，以料次取于大军库，所以敛不及民。然而正赐不多，而岁用率十数万，每年终，上其数于户部，就以劳军、除戎器为名，版曹知而不诘。所谓公使醋钱的，诸郡都立额，白取于属县，县敛于民吏以输之，小邑一岁也不下千缗，人尤其以为怨，认为应该罢互送而损遗利，使上下一体，而害不及民，则合祖宗制公使的意思了。

右左藏库以下，都是《建炎以来朝野杂记》所载宋朝渡江后帑藏的大概，而它的制度多承东京的旧，至军资库、公使库则都是财赋在州郡的。以经总制、月桩钱来看，则它征取于州郡的，何其苛细？以军资、公使库来看，则它储蓄在州郡的，又何其宽假呢？它征取的苛细，则民应该痛受椎剥的苦；储蓄的宽假，则吏应该大肆侵盗的恶，而都不然，为什么呢？大概国家的赋敛虽重，而所以施于百姓的，常有惨怛忠利的意思，所以民无怨恚。州郡的事力虽裕，而所以激励士大夫的，都是礼义廉耻的维系，所以吏少贪污，又宋承唐的法，分天下财赋为三：叫上供，叫送使，叫留州。然而立法虽同，而所以立法的意思则异。唐的法起于中叶之后，大概版籍隳废，体统陵夷，藩方擅财赋以自私，而朝廷不知。人主又多好殖私财，节镇刺史往往取经常的赋，以供内府所进奉，上之人因而利之，就不再能究其岁入的数，而苟为这姑息的举动，则其意出于私。宋的法立于承平之时，大概拊民以仁，驭吏以礼，而人主未曾有耽欲黩货的事，虽内藏的蓄积，常捐以助版曹，则州郡的财赋固然己其不必尽归之京师。又使为监司、郡守的，厨传支吾，官给其费，则不取之于民，而因以行宽裕之政，则其意出于公。然而此法沿袭既久，得失相半。其得的则如前所云；而其失的，大概自中兴以来，朝廷的经费日夥，则不免于上供之外，别立名色，以取之州郡，如经总制、月桩钱之类就是。州郡的事力有限，则不免于常赋之外，别立名色，以取之百姓，如斛面米、头子钱之类就是。它所以倚办责成于州郡的，以其元有桩留的赋，然而有限的桩留，不足以给无艺的征取。又其法立于倥偬之时，州郡利源的厚薄，事力的优剧，不能审订斟酌，而一概取之。所以郡计优裕，幸而长吏又得廉干的人，则撙节奉上之外，其余力又可代输下户的逋悬，对补无名的窠额。若郡计凋弊不幸，而长吏又值贪庸之辈，则经常的赋入，不登于版曹，而并缘的渔猎，已遍及于闾阎了！愚常备论其事于经总制钱的末，虽然如此，仁厚的泽所以著在人心的是什么呢？大概虽愧于取民有制的事，而每有视民如伤的心，所以奉行的不敢亟疾，所谓不从其令而从其意的是这样。虽不免季世征敛的法，而能行之以士君子忠厚的心，所以蒙被的不见其苛娆，所谓不任法而任人的是这样。”